铁路专属检察权归属之探析

王 镭


〔关键词〕 检察权本质属性 铁路专属检察权 必要性
可行性 构建
从2001年中共中央办公厅下发《地方各级人民检察院机构改革意见》文件伊始，明确了铁路检察机关纳入国家司法管理体系的总原则，铁路专门检察机关的体制改革趋向一直成为人们谈论的焦点。目前，随着全国铁路分局的撤消，铁路检察机关领导机构的缺位，其整体性、系统性已不存在，铁路检察机关从铁路企业的剥离已经是大势所趋。然而具体采取什么样的形式纳入国家司法体系，是否保留铁路专属检察权，则一直是理论界和实务界不断争论和研究的课题。目前应存在两种意见：一是取消铁路专属检察权，完全回归地方，由地方检察机关行使原涉及铁路专门检察权；二是在保留铁路专属检察权的基础上，将铁路检察机关整建制的纳入司法体系，并恢复原“全国铁路运输检察院”。笔者认为，从检察权的本质出发，为达到最大效能的发挥检察权在铁路行业的职能，应该遵循的原则是：在改革和完善现行铁路检察体制所存在弊端的前提基础下，应该设立专门的铁路检察机关，专门行使铁路专属检察权。
一 从检察权的本质出发，应怎样理解“铁路专属检察权”。
检察机关存在的基础应该是“如何充分发挥检察权，强化法律监督，维护公平正义，以达到依法治国的最终目的”。作为全国检察机关的一部分，要诠释铁路检察机关的专属检察权，势必要建立在研讨检察权的本质属性之基础之上。而从目前学术界的主流意见来看，检察机关应是国家法律监督机关，其权属本质应该是法律监督权。
根据《中华人民共和国宪法》的有关规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院依照法律规定独立行使检察权”。尽管部分学者仍然将检察权解释为行政权、司法权，因为人大、政协对司法监督的存在，而认为将检察机关定位为法律监督机关是不科学的。然而，从宪法的角度出发，法律监督是运用法律规定的手段、按照法律规定的程序监督法律的实施，除检察机关以外，其他监督方式并不具有这种特点。因此，可以确定，检察权的本质应该是法律监督权。而法律监督权的本质就决定了检察机关行使职能的程序规范和检察机关的体制存在。毋庸质疑，铁路检察机关应具有上述检察权的本质，但是笔者认为，这并不等于铁路专属检察权的行使即和地方检察机关毫无差别。在认同上述本质属性的基础上，铁路专属检察权应有独自的特点，这也是铁路专属检察权一直存在的依据。
首先，除强化法律监督权，完善国家法制化的终极目标外，铁路检察机关存在的目的还在于保障铁路运营秩序，使我国铁路行业经济繁荣、有序的持续发展（按照当前铁道部提出的目标是跨越式发展）。与地方检察机关不同的是，铁路检察机关不是对应行政区的管辖，而是以铁路路网的繁简，依据铁路区段来划分管辖区域的，这也突显了铁路检察机关服务于铁路运营的目标。从历史沿革来看，在计划经济下，因为铁路行业的专门性，以及其高、大、半的特征，所以单设了铁路检察机关，形成了现存意义上的铁路专属检察权。因此，铁路行业的专门性决定了铁路检察权性质的专属性。
其次，铁路管辖范围与地方行政区域划分的不同以及铁路列车的流动性决定了行使铁路专属检察权管辖范围的特殊性。在现有的铁路刑事案件管辖范围的意义上，检察权的行使依据于铁路局、原铁路分局的管辖范围以及本局列车运行的范围，这与地方检察机关对应行政区管辖是截然不同的，在某些地方互有交叉。铁路检察机关的设立，目的之一也是为了便利诉讼，节省诉讼资源。试想，如果让每个地方县区院办理铁路案件，那么基于铁路客、货车的流动性，在侦查取证过程中势必辗转于各个省市之间，这于提高诉讼效率、节省诉讼资源的目的显然是相悖的。
第三，按照现行的理论观点，检察机关的法律监督权包涵了公诉权和对职务犯罪的侦查权。而铁路各类案件的特殊性则决定了铁路专属检察权行使过程中的专业性。例如铁路运营事故罪、破坏交通设施（工具）罪以及深入铁路运输主战场的相关职务犯罪等等，对于这些案件的侦查、诉讼均需一定的专业知识，才能有效、合理、充分的行使检察权。这与地方检察机关大一统的诉讼规律存在一定的差异。
二 纳入国家司法体系后，设立专门铁路检察机关行使专属检察权的必要性。
（一）铁路企业经济的繁荣、有序发展要求铁路专属检察权的存在作为必要前提。
铁路行业在国民经济的发展中一直具有举足轻重的地位，铁路企业经济的发展直接影响到国民经济的健康、持续发展。在铁路企业大力改革、实行主辅分离的今天，特别是强调铁路跨越式发展，如何才能保障发展的稳定性和可持续性，除了党委、行政的正确领导，法制的规范是必不可少的。这就要求应有专门为其服务、负责的司法机关，这是铁路专属检察权存在的基础。
随着市场经济的发展和铁路改革的不断深入，在一定时期内，铁路运输安全和正常秩序正在不断面临严峻的形势，铁路客、货盗等刑事犯罪和铁路运输主战场的职务犯罪均有增长的趋势。2004年，原沈阳铁路分局管内工务部门存放于线路旁的钢轨就被盗60余吨，今年到目前为止，半年的时间又有63.5吨被盗走，铁路国有资产被疯狂的掠夺。与此同时，客盗现象亦有所攀升，在近日铁道部公安局组织破获的流窜于河北、山东一线铁路客车上的盗窃团伙，已达到猖獗的地步，每次盗窃金额均达万元以上，一晚在同一次列车上盗窃数万元。这些恶性案件，均需要铁路专门司法机关予以打击。否则，如果没有专门司法机关而将这些案件一概按行政区管辖交由地方检察院办理，一是铁路列车的流动性决定了管辖范围的冲突，二是远距离侦查取证的困难，必将影响到案件的诉讼效率，弱化了检察职能，进而迟滞了国民经济的健康发展。上述情况凸显了保留铁路专属检察权的必要性。
（二）铁路专属检察权的存在有利于检察机关充分发挥检察职能，保证案件质量，提高诉讼效率。
在这里，铁路专属检察权的存在主要体现在两大优势，一是保证案件质量；二是提高诉讼效率。按照法律界当前的共识，诉讼的终极目标是在公正与效率之间寻求一个最佳的结合点，在司法实践中往往是此起彼落。然而，事实也证明，由铁路专门检察机关办理铁路案件，会使两方面达到最好的协调，并实现双赢。
“公正”的宗旨要求我们在办理每一起案件时要确保案件质量，体现法律公正性。而针对大多数具有铁路特色的案件来讲，要想保证案件质量，将案件办成铁案，除了丰富的法律功底和高度的责任心以外，对铁路规章制度的了解、对铁路案件特点深入细致的研究的是必不可少的。
通俗的讲，之所以要有专门检察机关办理铁路案件，就在于铁路案件具有其特殊性，而铁路检察机关在长期办理此类案件的过程中积累了丰富的实践经验并上升到司法理论，有助于正确的办理铁路案件。应该说，铁路案件本身具有一定特殊性，程序上证据的获取、复核亦存在特殊性。最典型的铁路运营事故罪，从案件受理到最终的移送起诉，各个环节的讯问、对证据的审查、对事实的定性，无不要求办案人员要具有铁路专门技术问题、规章制度的深入了解。另外，例如倒卖车票、利用火车运输假币、运输毒品、破坏铁路交通设施（工具）犯罪以及铁路运输主战场范围内的相关职务犯罪，没有对铁路客运、货运合同的相关了解，没有对相关技规、客规的长期研究，对上述案件的办理是难以胜任的。
在司法实践和学理探讨中，对涉及铁路的案件，由于相对于地方司法机关办理案件幅面较窄，或者说难以遇到，对此论述的相对较少，甚至没有。所以，必须需要专门的司法机关对其深入探讨研究，总结规律，并制定出可遵循的实务观点。笔者在近期办理了一起在铁路车站倒卖车票的案件，对于何为“倒卖”、是否应具备出售的行为以及倒卖车票的即遂、未遂状态等实际问题，想要从理论上加以研究，然而，在大量翻阅了相关的理论书籍、参考文献以及上网查询之后，发现对于上述情形的论述基本没有。最终，是在其他曾经在办理过倒票案件过程中遇到相同问题的铁路检察院获取了部分资料。可见，对于相当数量的具有铁路特色的案件来讲，必须有专门的检察机关办理并加以深入研究，否则没有一定的实践经验和对铁路规章的熟识程度，出现错案在所难免。在近期，沈铁检察分院与沈阳铁路运输中级法院就部分铁路案件办理过程中应注意的问题的会议记要中，单就在铁路不同地点（货场、车站、列车等地）实施盗窃行为时对即遂与未遂的规定就达到4条11款。
“效率”的宗旨要求我们在办理案件时要达到利于司法、方便诉讼、节省诉讼资源的要求。铁路专属检察权的存在为这一要求提供了必要条件。我国现行铁路运营里程7.2万公里，其基本管理特征是按照铁路线的分布延伸由铁道部纵向管理，是跨地方行政区域的管理，与地方检察院对应地方行政区管理是截然不同的。试想，如果没有专门的铁路检察机关，而将这些在同属一铁路局管辖范围内发生的案件分化给地方不同的基层检察机关，不仅存在管辖冲突的问题，而且为对案件的调查取证增加了极大的难度。根据铁路案件站车交接制度，沈阳局列车在广东境内发生刑事案件，是归广州市院管辖呢，还是归沈阳市院管辖？无论归哪个院管辖，对需进一步取证的工作都将不得不跨越中国南北进行。如笔者前面所言，这种情况的发生将极大的降低诉讼效率、浪费诉讼资源，影响到案件的正常办理。解决方法，只能是依据不同的铁路局管内，设立相应的专门检察机关，行驶铁路专属检察权。
（三）依据有关法律专家的研究，社会分工的不断细化，体现在司法活动中，就是不断对司法工作人员的专业化提出更高的要求，并独立的行使司法权力。铁路专属检察权的存在、发展对于司法改革的整体走向具有变革、创新的指导意义。
随着我国依法治国原则的不断深化，与国际先进司法理念的接轨，司法独立的要求将成为不可回避的问题。当前，之所以要将铁路检察机关从铁路企业里剥离出来，与目前检察机关依赖于铁路的人事、财政制度，司法活动受到行政干预不无关系。那么，相同的是，地方检察机关在进行司法活动中是否会受到地方党委、政府的行政干预呢？我们不敢作完全保证。因此，解决司法公正的根本问题则在于司法独立，譬如，现在有的学者建议成立脱离行政区化的大司法区，以一个独立的司法建构借以摆脱地方的行政干预。然而从目前情况来看，这一建言实现的可能性还很小，需要司法体制长期的发展完善并建立相关的实际操作规则。但是，成立由上至下的专门铁路检察机关，人事、财政的统一垂直领导体制，铁路专属检察权的构建无疑恰恰符合了这一具有发展意义的体制改革大方向。
三 以专门铁路检察机关行使专属检察权的可行性。
（一）专门铁路检察机关纳入国家司法体系后，在人事、财政上由全国铁路运输检察院统一领导，这样摒弃了原来铁检在人、财、物上对铁路企业的严重依赖，即能够解决司法活动中可能存在的行政干预，从而从司法公正的角度为铁路专属检察权的存在提供了可能性。
目前，由于地方省级检察机关对铁路检察院的领导仅限于业务，很多实质上的问题如人事任免、经费提供均依赖于铁路企业，那么在司法活动中即存在以保持铁路企业运营稳定为主要目的、行政干预司法的可能性，这种情况尤其存在于检察机关自侦部门对铁路职务犯罪的侦查环节上，影响执法的公正性，难免有部门保护主义之嫌。当前积极倡导的将铁检机关从铁路企业剥离出来，其主要原因也在于此。而将铁检机关从体制上纳入国家司法体系，即合理的解决了上述问题，铁路检察机关可以在上级院的垂直领导下，独立的、公正的行使其专属检察权，而不必考虑可能的来自于铁路企业或地方政府的行政干预，这样在提高诉讼效率的前提下，同时也保证了执法的独立性和公正性，可以说是一种比较可行的合理方案。
（二）当前的铁路检察机关已经具备了一支法律功底扎实、实践经验丰富、工作作风顽强的优秀队伍，能够胜任独立行使铁路专属检察权的职责。
从目前铁检机关的情况来看，全路共有14个检察分院，58个运输检察院，形成了一支较完整的专门检察队伍。其中，既有全国模范检察院，也有荣立过全国检察系统一等功的先进检察院，既有全国优秀公诉人，也有大批的省级优秀公诉人，并且具有查办千万元大案、要案的实践侦查经验。从队伍建设和人员素质来讲，并不低于地方的各级检察院。甚至，在办理具有铁路特色的相关案件方面，更具有丰富的铁路专业知识和实践办案经验，其优势要高于尚未办理过铁路案件的其他检察机关，这些都是铁路检察机关得以存在的坚实基础。
如笔者在前面所述，铁路各类刑事案件，基于其涉案证据的特殊性、诉讼参与人的流动性以及涉及铁路规章制度的知识性，要想达到准确、及时的打击犯罪、保证案件质量，必然需要一支具有专业知识和实践经验的专门检察队伍。而经过20多年的理论研究和经验积累，铁路检察机关已经具备了这样的一支队伍。从理论研究来看，在每年的检察系统论文研讨会上以及平时铁检内部刊物上，均有大量的针对铁路犯罪案件具体法律应用的论述，这种以理论指导实践的制度在铁检系统已蔚然成风。仅近年来就出现了“铁路货盗案件如何认定”、“铁路主辅分离后职务犯罪主体的变化及法律适用”等多方面的研究成果，在司法活动中极大程度的指导了办案实践。另外，在案件的实际办理中，铁检机关与公安机关、审判机关在法律适用、事实认定上均积累了一定的经验并形成制度。如笔者前面所讲的分院与铁路中法就实际办理案件而作出的会议纪要，都是经过长期司法实践后总结制定的，相对于地方检察机关在处理此类案件时，在提高诉讼效率、保证案件质量必将具有经验的优势。
（三）铁路专属检察权存在发展的目的是在强化法律监督职能、维护公平正义的基础上保障铁路企业繁荣有序的发展，为铁路的改革提供法制保障。当前，铁检机关正以此为目标并作出了积极的努力，也取得了一定的成效。
从2003年开始，铁路检察机关就确立了“深入铁路运输主战场，为铁路服务”的工作方向和主线。按照最高检铁路检察厅陈连福厅长的观点：新时期的铁检工作要保持与时俱进的生命力，就必须仅仅围绕专门检察职能，抓住铁路运输生产的关键环节，在行业特色上作文章、下工夫。最高人民检察院对铁检的这一工作方向给予了肯定，要求进一步确定铁检工作的定位，以维护铁路运输正常秩序和社会稳定为铁检工作的首要任务，为铁路运输服务。
在这一工作方向的指导下，各级铁路检察机关在办理案件中深入铁路运输主战场，以查办骗逃铁路运费背后的职务犯罪为切入点，进一步加大了查办具有铁路特点的犯罪案件的力度，目前已经取得了阶段性成果。上述这一系列的努力，无疑为铁检体制上的顺利过度、铁路专属检察权的存在发展打下了坚实的基础，创造了保留铁路专属检察权的可能性。
（四）铁路检察机关经过长期的发展壮大，不仅具备了一支素质较高的专业化队伍，而且在通讯、交通、网络等整体装备、硬件设施的现代化程度均具有了一定的基础，与地方部分检察机关相比甚至有一定的优势。铁路案件有铁路专门检察机关承办，不仅可以有效的利用现有的司法资源，而且可以提高诉讼效率。这就从硬件上为铁路专属检察权的行为提供了基本保障。
上述理由充分说明，设立专门铁路检察机关行使专属检察权从当前情况来讲具有一定的可行性。
四 对构建铁路专属检察权体制的设想。
根据目前铁路检察机关的实际状况，要想充分发挥其专属检察权的职能，切实发挥其法律监督作用，保证铁路企业的改革、发展正常有序的进行，首先，必须将铁检机关从铁路企业中分离出来，纳入国家司法编制，解决铁检人员的司法主体资格问题。这一点已经是不争的现实状况，笔者在这里不在赘述。其次，应形成由最高检在人事、财政上统一领导的、完整的专门铁路运输检察机关行使专属检察权。
首先，在铁路专属检察权行使体系范围的设置，应遵循三级两审的司法建制。在最高人民检察院的领导下，设立规格略高于省级检察院的“全国铁路运输检察院”，由其行使最高管辖权；根据对应的铁路局以及案件数量的调研，设立相应的检察分院，对应于刑事诉讼法规定的中级法院的案件管辖范围；对于基层铁路检察院的设置，可根据调查研究的客观情况，考虑到每一铁路局原所属不同分局所处地区的经济发展状况、铁路企业数量情况以及实际案件发生数量，相应的设立数个基层铁路运输检察院，以沈阳铁路局管内为例，可根据实际情况设立4至5个基层检察院。对于影响诉讼效率的偏远地区确有需要可设立派出检察室。
其次，在铁路检察系统实行“全国铁路运输检察院”的垂直领导，其人事任免应由“铁高检”或授权各分院负责。“铁高检”应通过最高人民检察院向全国人民代表大会负责并受其监督，铁路分院向所对应的铁路局所在地人大负责并受其监督。
第三，铁路检察机关的财政经费应由中央财政划拨“全国铁路运输检察院”统筹管理，既脱离铁路也脱离地方，实行中央直属的垂直管理体制，为司法独立提供物质上的保障。
以上，是笔者对铁路专属检察权存在、发展的必要性和可行性以及制度体系的构建所阐述的浅显论证。对于当前铁路检察机关纳入国家司法体系以后采取什么样的模式存在，学术界和实务界均有不同的见解。然而有一点可以确定的是，无论怎样改革、重建，铁路检察机关专属检察权的本质属性和为铁路改革、发展、稳定大局服务的目标是不会改变的，这也是我们每一位铁检干警的毕生宗旨和信念。





二○○五年八月一日

国土资源部


关于切实做好地震灾区地质灾害防范工作的通知

国土资电发 [2008] 48 号


四川、甘肃、陕西、湖北省国土资源厅，重庆市国土资源和房屋管理局：
四川汶川地震后，四川、甘肃、陕西灾区不少地方山体松散、岩体破碎，特别是当前余震不断、主汛期来临，强降雨增多，极易发生滑坡等地质灾害。党中央、国务院对做好当前地质灾害防治工作高度重视，作出一系列重要指示，要求严密防范次生地质灾害。为切实做好地震灾区地质灾害防范工作，现将有关事项通知如下：


一、高度重视当前地质灾害防治工作


四川、甘肃、陕西、湖北、重庆均属地质灾害易发区，原本崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害隐患多，本次特大地震又新增了多处地质灾害隐患，特别是地震引发的滑坡，大量堵塞山沟，如遇余震和强降雨，极易引发崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害。因此，在当前的灾后灾民生活安置和重建当中，在思想上和组织上要高度重视地质灾害防治，这是当前摆在各级国土资源干部面前最重要、最紧迫和压倒一切的任务，各地要加强协调，加大力度，加快进度，全力以赴投入到灾区地质灾害防治工作中去，最大限度地避免和减轻地质灾害造成的损失，为抗震救灾作出新的贡献。


二、认真开展地质灾害调查工作


各地要组织好本地区和外地支援地震灾区参加地质灾害巡查排查的专业技术力量，重点对县城、乡镇、村庄、灾民临时安置点和救援人员居住点以及重要流域、交通干线和重大设施等地的崩塌、滑坡和泥石流进行巡查排查，对发现的重大地质灾害隐患点逐点制定防治预案，避免地质灾害造成群死群伤。


三、认真做好地质灾害预警预报工作


各地要根据地质灾害普查成果，与气象部门密切沟通，认真总结研究近年来地质灾害预警预报经验，密切关注气候变化，分析雨情可能引发的地质灾害，及时做好地质灾害预警预报，对重大险情，应及时建议当地政府实施应急避让，严防发生人员群死群伤。


四、迅速恢复和重建群测群防体系


此次地震损失大，特别是部分地区群测群防体系受到严重影响。为此，各地要组织技术人员深入山区农村，宣传预防地质灾害的基本知识，提高群众防灾意识，切实提高群众自救互救能力。动员组织基层干部，迅速恢复和重建群测群防体系，充分发挥乡镇、村、社干部作用，切实做好雨季监测预报工作。


五、加强重大地质灾害隐患和居民安置点的评估工作


对威胁救援人员、灾民集中安置点和人口聚集区的重大地质灾害隐患点，要协助当地政府划定危险区，设立警示标志，并协助地方政府采取必要的应急措施。要加强与建设、地震部门的协调，做好地质灾害危险性评估工作，及时提供高质量的评估报告，提出防灾措施，为临时安置点和灾后重建提供地质安全保障。


国土资源部

二OO八年五月二十八日