中国传统法律文化，也包括中国传统司法文化，曾经历过数千年的历史演化，逐步形成了有别于东西方各国的鲜明特色，同时也积淀了体现出民族精神的文明成果。现撮其要者，分述如下：

“公之于法”的大道精神

早在《礼记·礼运篇》当中就明确提出：“大道之行也，天下为公。”中华民族的先贤把推行“天下为公”的理念看成是发扬大道精神的重要前提，也是华夏先民追求的最高的理想境界。体现在司法活动当中，则集中反映在他们对“公之于法”的精神风貌的认识上。

据《汉书》列传第四十二·《张释之传》载：汉文帝时任廷尉之职的张释之在处理犯跸案时，对当事者采取了“罚金”的处罚，并没有顺从文帝的旨意采用重罚。当时他引用的法理根据是：“法者天子所与天下公共也。”又说：“今法如此而更重也，是法不信于民也。且方其时，上使立诛之则已。今既下廷尉，廷尉，天下之平也，一倾而天下用法皆为轻重，民安所措其手足？”

在张释之看来，法律是公共之器，天子同百姓都必须遵守，如一味顺从文帝采取重罚，有违公正执法的精神，并会造成法律审判失信于民的严重影响。正因为他的据理力争，反映出“公之于法”的“大道”精神，使得文帝在深思良久后，不得不认可这一判决的结果。

同样，唐朝贞观时期的朝臣魏征也有相似的认识。他从“天人合一”的观念出发，提出“天道”与“人道”的统一观，并认为“天无私覆”的天道观要求人间的大道观与之相一致，进而认为无论在立法，还是在司法审判中，都必须倡导“公之于法”的大道精神。

据《贞观政要·公平》载：魏征曾向唐太宗明确提出“公之于法，无不可也，过轻亦可。私之于法无可也，过轻则纵奸，过重则伤善。”在他看来，秉持“公之于法”的大道精神，即便惩恶过重，或对灾民处理从轻，都可以为民众所接受。因用法为公，是会得百姓的理解的。

“得其中”的精准精神

中国古代的“中”是哲学上的最高境界，反映到司法的领域中，就表现为诉讼、审判乃至行刑的全过程达到最精确的度。

七世纪的唐律集以往立法与司法成果的大成，成为中华法系的代表作，具有封建成文法典的示范性与典型性。

曾在元朝出任儒学提举的柳?，在其所撰的《唐律疏议序》中，对唐律的精确性做出如下的评价：“然则律虽定于唐，而所以通极乎人情法理之变者，其可画唐而遽止哉？非常无古，非变无今，然而必择乎唐者，以唐揆道得其中，乘之则过，除之即不及，过与不及，失其均矣。”在柳?看来，百年多锤炼而成的唐律，已达到“得其中”的精准程度，以至在基本精神上，想超越或者舍弃它都是办不到的，因为失去了法律准确性。

担任过清朝刑部尚书的薛允升也在其所撰的《唐明律合编·序》中，总结说：“（唐律）繁简得其中，宽严亦俱得平，无可再有增减者矣。”也就是认为唐律因在繁简上达到最精准的度，故在量刑的宽严方面也比较公平。

上述评论难免会有溢美之词，但是唐律无论在立法，还是司法上所体现出的“得乎其中”，即达到比较精确的度，是没有异议的。其中《新唐书·刑法志》的记述可以作为参考例证：“（贞观四年）天下断死罪二十九人”，“（开元）二十年间，是岁刑部所断，天下死罪五十八人”。应当指出上述情况是出现唐的升平时期。因为当时统治者奉行“可杀可不杀者，不杀”的刑事政策，所以运用死刑比较精准。

但在武则天当政时期，由于内部权力争夺达到白热化程度，据《旧唐书·酷吏传》载：武则天一反前制，重用酷吏周兴、来俊臣，“每鞫囚，无问轻重，多以醋贯鼻，禁地牢中”，并“绝其粮饷”，“令寝处粪秽，备诸苦毒”，以至“每有赦令，俊臣必先遣狱卒尽杀重囚”。以至唐中宗也不能不承认，“（当时）冤滥之声，盈于海内。”

可以想见，即便在唐朝，司法活动“得乎其中”也只有相对的意义。不同的时期则有不同的表现。

清廉律己的自省精神

武则天为大周天子后曾亲撰《臣轨》一书，在其《廉洁章》中，强调清廉之德是为官首要的操守，司法官员自当如此。即所谓：“理官莫如平，临财莫如廉，廉平之德，吏之宝也。”又说：“非其路而行之，虽劳不至；非其有而求之，虽强不得。……故君子行廉以全其真，守清以保其身，富财（贵）不如义多，高位不如德尊。”她在文中清楚表明，清廉操守对正确行使立法与司法权力的极为重要性。

此外，据《明史·曹端传》载，明朝循吏曹端总结自己一生行政与司法经验，得出的警世名言是：“吏不畏吾严，而畏吾廉；民不服吾能，而服吾公。廉则吏不敢慢，公则民不敢欺。公生明，廉生威。”在他看来，惟有秉持廉洁的道德操守，才能震慑贪吏，赢得民心，公正平允地处理好行政与司法事务。

清代被康熙帝封为“天下第一廉吏”的于成龙，曾亲撰《亲民官自省六戒》，其中把廉洁拒贿视为重要的一戒，他认为廉洁是为官的基本操守，受贿则“一文不值”。他告诫自己在内的所有司法官员说：“夫受人钱而不与干事，则鬼神呵责，必为犬马报人。受人财而替人枉法，则法律森严，定为妻孥连累。清夜自省，不禁汗流。是不可不戒。”于成龙在这里不仅讲明清廉司法的重要性，也阐明了贪腐受贿其后果的严重性，从而引申出只有廉洁自律，才能正确有效地行使司法权的道理。

慎重狱的恤刑精神

在中国传统司法文化中，慎刑之德一直受到推崇。

清代是最后一代封建王朝，一些有政治远见的执法与司法官员，总结历代特别是本朝的经验，深刻指出遵行慎刑之德的极端重要性。例如乾隆年间的河南巡抚尹会一曾在《健余先生抚豫条教》卷一中说：“凡问刑衙门自应虚衷研讯，惟明惟允，庶几狱成而孚乃。若以刻深为明察，以严厉为才能，任意残虐，罔恤民命”，必然造成严重后果。而“据供定罪，援律成招，出入之间，生死攸关，更宜详慎”。所以，“该州县审理事件，必须心平静气，悉秉虚公，度理揆情，务归平允。”他认为惟有秉承慎刑之德，才有可能公平公正地处理好司法事务，才能得到百姓的理解，并获得他们的支持。

此外，熊宏备在其《居官格言》中指出，违北慎刑之德，为谋利而滥施酷刑就会造成“一人入狱，中人之产立破；一受重刑，终身之苦莫赎”的悲惨后果，从而告诫各级司法官员用刑不能不遵从慎刑之德的深刻道理。

调处息讼的和谐精神

在自给自足自然经济基础上产生的中国古代司法文化，非常注重推广和睦宗族、家庭，亲善邻里的乡间自治的理念，并主张从这一理念出发，强调所在各地乃至整个国家，在处理民事案件和轻微刑事案件时，首先采用调处与和息的方术，化解基层社会的争端，以利于社会的稳定。

湖北省鄂州市人民政府


市人民政府关于发布《鄂州市政府投资工程建设领域腐败风险预警防控实施办法》的通知



各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
　　《鄂州市政府投资工程建设领域腐败风险预警防控实施办法》经2011年第9次市人民政府常务会议审议通过，现予发布，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年八月二十五日


　　　　　　　　鄂州市政府投资工程建设领域腐败风险预警防控实施办法

　　第一章 总则
　　第一条 为切实推进政府投资工程建设领域腐败风险预警防控工作，规范政府投资、建设、管理行为，根据《湖北省腐败风险预警防控暂行办法》和相关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市行政区域内政府投资工程建设的腐败风险预警防控。
　　第三条 本办法所称政府投资工程，是指以政府为投资主体的工程，主要包括：财政预算内、外资金投资项目；政府融资和利用国债资金项目；上级补助和下拨的各类专项建设资金项目；政府投资的控股项目；政府接受捐赠、援建项目；法律、法规和政府规定的其他政府投资项目。
　　第四条 本办法所称腐败风险预警防控，是指对政府投资工程负有投资、建设、监管职责的各责任主体及其工作人员，尤其是领导干部、关键岗位人员，在运行权力、履行职责过程中可能发生的腐败风险，进行前期排查、过程监控、预警纠偏，预防遏制腐败行为发生的制度和措施。
　　第五条 政府投资工程腐败风险预警防控的责任主体为投资主体、建设主体和监管主体。预警防控责任包括投资、建设、监管主体的自我预警防控以及对市场主体的预警防控。
　　政府投资工程的投资主体，是指对政府投资项目履行投资人职责的单位。
　　政府投资工程的建设主体是指政府投资项目的项目法人。
　　政府投资工程的监管主体是指对政府投资项目各个环节负有监管职责的发改委、住建委、财政局、审计局、招投标局等部门。
　　政府投资工程的市场主体是指勘察、设计、监理、施工企业以及与工程建设、工程造价有关的各类咨询服务单位。
　　第六条 政府投资工程腐败风险防控的重点环节包括：项目决策审批，勘察、设计、预算，招标投标，施工管理，竣工验收，资金管理，工程竣工结算、决算审计等。
　　第七条 政府投资工程腐败风险防控，按照“谁投资、谁负责”，“谁建设、谁负责”，“谁监管、谁负责”的原则，实行腐败风险防控责任制。
　　第八条 各级纪检监察机关及其派驻机构按照法定职责和管理权限，负责政府投资工程腐败风险防控工作的统筹规划、组织协调、分类指导、监督检查和责任追究。

　　第二章 防控内容
　　第九条 政府投资工程项目决策审批环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）越权审批或核准，不按法定条件、程序、时限进行审批或核准或者以备案代替审批、核准；
　　（二）未通过建设用地预审、未办理农用地转用、未办理土地征收手续进行审批；未通过环评审批以及未办理建设用地许可、建设规划许可进行审批、核准；
　　（三）分拆项目进行审批、核准；
　　（四）违反产业政策或发展建设规划进行审批、核准；
　　（五）违反法律、法规规定的其他审批、核准行为。
　　第十条 政府投资工程项目勘察、设计、预算环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）违反规定指定勘察、设计单位和预算编制单位；
　　（二）勘察、设计单位和预算编制单位无资质承接业务，违法转让业务或出租、出借资质给他人承接业务；
　　（三）违反法律法规、工程建设强制性标准、控制性详细规划、操作规程进行勘察设计；
　　（四）不严格依据施工设计图或违反国家、省级、行业建设主管部门颁发的有关计量、计价依据编制预算（拦标价）；
　　（五）其他需要防控的风险。
　　第十一条 政府投资工程项目招投标环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）应当进行招标的项目不招标，或者将应当招标的项目化整为零以及以其他方式规避招标；
　　（二）按规定应进入市综合招投标交易中心交易而未进入；
　　（三）应当公开招标的项目，未经批准擅自邀请招标；
　　（四）邀请招标的投标人不符合法定条件；
　　（五）应当向社会公告的招标项目，不按规定发布招标公告；
　　（六）不按招投标文件订立合同或背离合同实质性内容再行订立其他协议；
　　（七）放松对投标人的资质、资格审查，对保证投标、评标活动公正性的有关规定执行不力；
　　（八）未及时依法查处招标代理机构违法违规行为；
　　（九）对租借资质承包、非法转包、违法分包行为不监管或监管不力；
　　（十）其他需要防控的风险。
　　第十二条 政府投资工程施工管理环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）与评估机构串通，故意抬高或压低征地、拆迁补偿标准，损害国家和个人利益；
　　（二）违反规定发放建设用地许可证、建设工程规划许可证、施工许可证；
　　（三）不按规定程序和要求，擅自进行工程变更设计和工程量签证；
　　（四）放松或降低安全管理标准，安全检查、隐患排查治理等安全措施不到位，对发生的安全事故查处不力；
　　（五）对违反工程建设强制性标准的行为，不及时予以查处；
　　（六）对工程质量事故和质量投诉，不依法进行处理；
　　（七）未严格审查工程施工企业、监理等各方责任主体和相关人员的市场准入资格；
　　（八）其他需要防控的风险。
　　第十三条 政府投资工程竣工验收环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）不按工程质量、强制性标准、设计文件、备案合同进行验收；
　　（二）对验收中发现的工程质量缺陷，不根据法律法规规定和合同约定进行处理；
　　（三）未经竣工验收交付使用资产和进行产权登记；
　　（四）其他需要防控的风险。
　　第十四条 政府投资工程资金管理环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）项目资金未按规定实行专户存储、专款专用、专户核算；
　　（二）随意调配项目资金或改变资金用途，挤占、挪用、侵占项目资金；
　　（三）受特定关系人请托，不按规定程序、工程进度拨付项目资金；
　　（四）未经工程竣工结算审计清算工程价款和未经工程竣工财务决算审计批准工程竣工财务决算；
　　（五）其他需要防控的风险。
　　第十五条 政府投资工程进度结算和竣工决算审计环节腐败风险防控的主要内容：
　　（一）违反审计程序导致审计结论不合法，审计核定数据违反合同约定或违反技术标准、规范，违反工程计量规则和工程计价方法，对发现问题的定性处理缺乏法律、法规依据；
　　（二）违反审计回避制度或违反审计纪律，影响公正履行审计职责；
　　（三）自由裁量权未得到有效限制和约束；
　　（四）其他需要防控的风险。

　第三章 防控措施
　　第十六条 完善政府投资工程管理体制，严格实行政府投资工程“决策、投资、建设、监管、使用”主体分离的制度，建立职责明确、相互制衡的运行机制。
　　第十七条 政府投资工程腐败风险防控责任主体，应当建立腐败风险防控工作体系和长效监管机制，成立腐败风险防控组织机构，加强日常管理和监控。
　　第十八条 政府投资工程在决策审批环节，应当重点采取以下风险防控措施：
　　（一）建立前期项目库制。政府投资工程应于上年度完成项目前期工作，统一纳入政府投资工程项目库；
　　（二）严格审批条件。项目审批申报材料不齐全或不符合法定要求的，不得予以批准、核准或备案；
　　（三）广泛咨询论证、征求意见。政府投资工程在决策审批过程中，应当组织有关专家进行论证；涉及人民群众切身利益的事项，应当向社会公开征询意见；涉及本地区的重大项目，应当依法提交地方人民代表大会审议；
　　（四）项目审批部门应当建立公示制度，对审批项目、权限、办事程序、办理时限、责任岗位、收费标准和依据在公共场所、媒体、政府、部门网站进行公开和公示；
　　（五）审批项目需要多个职能部门进行审批的，依照《鄂州市行政许可联合办理、集中办理实施办法（试行）》进行办理；
　　（六）政府投资工程项目的审批手续应当在规定或承诺时限内办理完结。
　　第十九条 政府投资工程在勘察、设计、预算环节，应当重点采取以下风险防控措施：
　　（一）政府投资工程实行项目法人制；
　　（二）严格履行先勘察、后设计、再编制预算的基本建设程序；
　　（三）达到招标规模和标准的工程勘察、设计和预算编制服务项目，应当通过公开招标确定勘察、设计和预算编制单位（依法直接发包的特定项目除外）；
　　（四）工程勘察、设计、预算文件应当符合工程施工安全、质量要求和工程施工实际需要；
　　（五）编制建设工程勘察、设计文件，不得擅自扩大规模、提高标准，应当符合项目批准文件、城市规划、工程建设强制性标准、国家规定的建设工程勘察、设计深度要求。专业建设工程，还应当以专业规划的要求为依据；
　　（六）编制建设工程勘察文件，应当真实、准确，满足建设工程规划、选址、设计、岩土治理和施工的需要；
　　（七）编制方案设计文件，应当满足编制初步设计文件和控制概算的需要；
　　（八）编制初步设计文件，应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要；
　　（九）编制施工图设计文件，应当满足设备材料采购、非标准设备制作和施工的需要，并注明建设工程合理使用年限；
　　（十）实行设计图专家审查制和设计概算审查制。政府投资工程施工设计图委托具有图审资质的院所专家进行审查把关，确保工程设计的科学、合理、准确；同时，由项目审批部门对设计概算进行审查，防止高估冒算和压低失真，避免施工过程中设计变更；
　　（十一）实行工程预算审计制。政府投资工程的工程预算应由审计部门负责审核，主要审核预算中的缺项、漏量，重项、重量，以及套用定额标准、计量规则、计价方法，对有误的，应予以修正、纠偏。预算经审核通过后，方可进入招投标程序；
　　（十二）设计文件中选用的材料、构配件、设备，应当注明其规格、型号、性能等技术指标，其质量要求应当符合国家规定的标准。除有特殊要求的建筑材料、专用设备和工艺生产线等外，设计单位不得指定生产厂家和供应商。
　　第二十条 政府投资工程在招投标环节，应当重点采取以下风险防控措施：
　　（一）严格执行招投标项目范围和标准的有关规定。按规定必须进行招投标和达到招投标标准的项目，应当实行项目招投标；
　　（二）严格规范招投标方式。政府投资工程项目，应当按规定内容，向社会公开招标信息，实行公开招标；按规定采取邀请招标的项目，应当按程序申报批准；
　　（三）严格按照规定选择招标代理等中介服务机构。招标代理等中介服务机构的选择，应当在监管部门的监督下，以竞争方式产生；
　　（四）中标合同应当按规定提请备案，防止另行订立违背招投标文件实质性内容的合同；
　　（五）加强监督检查，及时发现和依法查处招标代理等中介服务机构违法违规行为；
　　（六）订立工程建设廉政合同。签定施工合同时，应当同时订立工程建设廉政合同，对工程建设作出廉政承诺；
　　（七）加强对中标人跟踪监督检查，发现中标人出租、出借资质，非法转包、违法分包的，应依法取消中标人中标资格。

第二十一条 政府投资工程在施工管理环节，应当重点采取以下风险防范措施：
　　（一）项目施工前期涉及征地、拆迁补偿的，应按规定选择评估机构进行评估，补偿标准、评估结果应向补偿受益人公开；
　　（二）建立、健全工程施工安全监管责任制。安全许可审批部门应当加强对工程施工的安全监管，定期组织安全检查和安全隐患排查，依法处理安全责任事故；
　　（三）加强工程质量控制。工程质量监管部门应当督促和检查工程质量检测机构对工程建设质量进行同步监控，公开公布工程质量和进度状况，及时处理工程质量缺陷和事故；
　　（四）规范设备材料采购。政府投资工程设备材料采购，应当按照政府集中采购的有关规定，由政府集中采购机构负责实施；
　　（五）严格控制工程变更。政府投资工程严格实行工程变更会签报审制。工程单次或单项变更造价占合同价5%至10%且金额50万元以下的，建设单位提出申请后，由投资、建设、审计、施工、监理、造价等单位会签确认；工程单次或单项变更造价占合同价10%以上且金额50万元以上的，应由原设计单位说明变更理由并签字盖章，再由投资、建设、施工、监理、造价单位会签审核确认并重新组织招投标。
　　第二十二条 政府投资工程在资金管理环节，应当重点采取以下风险防控措施：
　　（一）加强预算执行力度，超出预算的，应当报原预算批复部门审查批准；
　　（二）工程预算资金应当实施专户储存、专款专用，专户核算，工程进度结算款实行直接支付制度；
　　（三）建立项目资金拨付审批制度，工程项目资金的使用，应当按规定的办法和程序审批、拨付；
　　（四）严格执行《基本建设财务管理规定》、《国有建设单位会计制度》，按政府投资工程项目对成本费用进行归类核算，审查批准竣工工程财务决算；
　　（五）工程建设资金接受财政检查和审计监督。
　　第二十三条 政府投资工程在竣工验收环节，应当重点采取以下风险防控措施：
　　（一）严格竣工验收条件。即：已按设计要求建设完成，能够投入使用；设计和施工质量已经质量监督部门检验评定；环保、消防、劳动、安全、卫生达到规定要求；建设项目档案资料齐全、完整，符合档案验收规定；
　　（二）规范竣工验收依据。对符合竣工验收条件的政府投资工程，应当依据中标合同、批准的设计文件、工程变更批准文件和现行施工技术规范、验收规范，组织进行竣工验收；
　　（三）、加强竣工验收监督。政府投资工程重大项目建立稽察特派员制度。由发改委牵头，会同投资、建设、财政、审计、监察等部门，负责对政府投资工程竣工验收进行全过程监督。
　　第二十四条 政府投资工程审计环节，应当重点采取以下风险防控措施：
　　（一）严格遵守审计工作程序；
　　（二）严格执行审计质量控制制度，严格履行法定审计职责；
　　（三）严格执行审计回避制度；
　　（四）保障审计工作经费；
　　（五）建立和严格执行审计质量责任追究制度。
　　第二十五条 政府投资工程腐败风险防控责任主体及其工作人员，除在各自职能范围内防控以上职责腐败风险外，还应对受其权力影响而延伸的个人腐败风险进行防控。主要防控措施如下：
　　（一）严禁接受或参加与政府投资工程项目有利益关系的任何单位或个人以各种名义安排的财物、礼品或休闲娱乐活动；
　　（二）严禁借用、占用与政府投资工程项目有利益关系的任何单位或个人资金、财产；
　　（三）严禁向与政府投资工程项目有利益关系的任何单位或个人报销任何费用；
　　（四）严禁向与政府投资工程项目有利益关系的任何单位或个人提出安排家属、子女、亲戚、朋友就业要求；
　　（五）严禁接受请托插手干预政府投资工程的招标投标、发包承包、造价咨询、工程结算等活动。

　　第四章 预警处置
　　第二十六条 政府投资工程腐败风险防控责任主体，应当结合自身职能和工作实际，定期开展腐败风险自查，对单位人财物管理、行政许可和非行政许可审批、行政收费、执纪执法等工作进行风险点排查，建立岗位风险点目录，按照本办法有关规定制定风险防控措施，并报同级纪检监察机关备案。
　　第二十七条 政府投资工程腐败风险防控责任主体，应当切实履行职责，加强对政府投资工程建设市场主体的业务指导和监督检查。
　　第二十八条 政府投资工程腐败风险防控责任主体，应当根据自查、排查、监督检查以及通过其他渠道收集的腐败风险信息，依照党纪条规、行政法规、廉洁自律规定、腐败发生几率以及可能造成的后果的严重程度等，依轻重分别确定腐败风险等级为一级、二级，建立风险信息档案，实行分类管理：
　　（一）对已有倾向性和苗头性腐败风险，定为一级风险进行预警，下发腐败风险防控通知书，采取遏制、制止等补救措施进行防控，避免倾向性和苗头性腐败风险转化成现实的腐败风险。
　　（二）对已经出现的腐败风险，定为二级风险进行预警，下发腐败风险处置通知书，采取约谈或诫勉谈话、通报批评、责令限期整改等行政问责方式进行防控，防止腐败风险转化为违纪违法行为。
　　第二十九条 腐败风险发生质变，转化为腐败违纪行为的，交由纪检监察机关依据党纪、政纪规定处理；转化为犯罪的，交由司法机关依法追究法律责任。

　　第五章 附则
　　第三十条 工程建设领域的非政府投资工程的腐败风险防控，可参照本办法执行。
　　第三十一条 本办法自2011年8月25日起实施，有效期至2016年8月24日。