政府采购如何应对信息化的挑战
-----全国政府采购论文评析（四）

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北京市辽海律师事务

最近10年，计算机网络迅猛发展，日益改变着人们工作和生活的许多方式。随之而来，不论是国外还是国内，传统的法律制度也在不断地面临着各种挑战。记得1996年，联合国国际贸易法委员会通过的《电子商务示范法》第5条规定：不得仅仅以某项信息采用数据电文形式为理由而否定其法律效力、有效性和可执行性。美国政府1998年11月颁布法令，从1999年开始，互联网正式进入美国政府采购交易市场，政府采购工程、货物和服务统一在网上进行。同一年，我国也通过立法的形式第一次将电子交易的合法性载入合同法中。然而遗憾的是，我国1999年和2002年先后出台的《招标投标法》、《政府采购法》均没有确认电子交易的法律效力。尽管如此，从1999年开始到今天，我国许多省市已经先后开始在互联网上进行政府采购，发布采购信息、招标或其它交易方式的采购公告、网上中标或成交信息披露等。然而普遍存在的问题是，政府采购信息化建设的重要性及其规范性还未能为大家所正确认识和广泛接受，尤其是我国的公共权力部门。基于此，《谈政府采购信息化建设》（以下简称《信息化建设》）一文，认真地分析、介绍了信息化建设在政府采购中的意义和作用，较为全面地解说、剖析了我国政府采购信息化建设的现状。在此基础上，《信息化建设》一文的作者提出了政府采购信息化建设的5条富有独创性的思路，并对每条思路的可操作性分别进行了剖释。就作者的这些思路和构想，笔者班门弄斧，简单地进行一下评析。
一、树立相关主体对于新制度的正确认识
信息化建设作为一项亟待建立的新制度，其在实践中的推行和实施，首先需要让大家认识到这种制度所具有的科学、合理、规范、效率，然后才能得以执行并推广应用。为此，《信息化建设》一文认为，第一步是应该提高政府采购监管部门、采购人、政府采购中心对政府采购信息化建设工作的认识。为树立这种认识，作者认为，各相关单位之间应相互配合、相互协调、共同完成。一方面要加大对政府采购信息化建设工作的宣传力度；另一方面要努力提高政府采购从业者的信息化操作技能，培育一批既熟悉现代化信息技术又熟练掌握政府采购操作规程的复合型人才。
对于作者的第一点构想，我认为看似简单，但确是非常重要。政府采购信息化建设制度，只有政府采购活动中每一主体都认识到重要性及其意义并共同付诸实施，才能得以普遍推广执行并广泛应用。如果仅仅是监管部门或者采购中心有正确认识，而采购人不予以考虑或者配合，那么信息化建设在我国政府采购领域里广泛开展将是非常困难的。大家知道，信息化建设会触动许多部门利益，我国现行政府采购法律制度所存在的种种冲突和缺陷，其根本原因就在于权力之争和利益之争。在政府采购中推行信息化建设制度，所有的信息都将公开透明，那么也就意味着许多公共权力机关要丧失很多既有的权力和利益，尤其是采购人和政府采购监管部门。因此，笔者认为，作者提出的思路对于抑制部门利益之争、约束公共权力非常具有实践意义。当然，仅仅树立或者提高一种认识还是不够的，还须通过立法的形式将信息化建设作为一种法律制度在全国政府采购领域强制推行。
二、建立统一的软硬件系统和操作规程
建立健全软硬件系统并将政府采购业务操作流程电子化、规范化，这是作者在《信息化建设》一文中所提出的第二、第三点思路。作者认为：在硬件配置上，应结合工作实际购置适用的服务器、路由器等网络设备，要考虑未来软件配型的适应性与网络流量。提出政府采购业务操作流程电子化这一思路的同时，作者分析道：利用办公局域网和OA系统，将政府采购中心内部业务流程电子化，实现网上审批、期限控制、质量分析、相互监督。OA系统的设计应完全与本中心内部采购流程吻合，按业务受理、确认采购具体内容、编制招标文件、发布采购信息、供应商报名、资格预审、投标开标情况、评标结果、验收情况等多个环节设计系统模块或页面，并设置管理环节与权限等。系统还应具备采购工作质量统计分析系统，按照政府采购法及相关法律法规，制定相应工作质量评价标准，对每一采购项目进行检验。系统通过编程对照启动评价分析程序，根据合格、基本合格、不合格等标准，进行核验。
在前述思路中，作者所介绍和分析的内容具有较强的专业性、实践性、技术性。看完后，笔者自然而然地引发了遐想。倘若有一天，全国政府采购领域达到作者所构想的，不论是集中采购还是部门采购，全部建立全国统一的软硬件系统和统一的网络操作规程，那么我国政府采购制度才算是真正地进入了法制化和现代化的轨道。
三、建立不同性能的网站及其数据库
《信息化建设》一文提出的第四点思路是政府采购信息平台网络化。在这一思路中，作者认为应该从两方面着手：一是网站建设，一是数据库建设。对于前者，作者认为，相对于采购中心办公局域网来说，政府采购网是外网。其实现的主要功能应为信息传递、信息发布、网上采购、网上监管等。作者说，目前，询价采购方式如通过网上竞价可大大提高采购效率，增强项目竞争性。对于后者，作者认为，与网站相连接，建立供应商信息库与政府采购项目信息库，实现信息互动、资源共享。建立供应商信息库，对政府采购供应商信息实施动态管理，按采购目录分类，将供应商经营范围、资质等级、信誉状况、经营产品、技术指标、市场报价等信息纳入中心网络供应商信息专栏动态管理、随时更新，方便政府采购各方了解市场、把握市场商情。并适时建立政府采购项目信息库，将各采购单位通过政府采购实施的货物、工程、服务项目录入数据库等。
据笔者了解，我国目前有些省市的政府采购工作已经在实施作者的前述构思。不过，各地的数据库管理、信息平台的功能、网站建设等方面还缺乏规范化管理。笔者赞成建立不同性能的网站及其数据库；但笔者认为，政府采购的门户网站和数据库建设在全国应该有统一的规则和标准，应该有全国统一的比较权威的第三方来客观的认证、鉴定，且须进行定期检查。
四、信息化建设需要一套法律制度来保障
作者在论文的最后提出了加强政府采购信息化建设制度管理的构想。作者认为，政府采购信息化建设一方面要靠制度去落实、去推进，另一方面也要靠制度去保障实施。系统建设不能一蹴而就，要不断巩固建设成果，就要靠制度。要利用好的制度，鼓励政府采购参与者主动使用信息化设备、推动信息化建设。同时要及时建立政府采购信息化培训制度、使用制度、保密制度等一系列规章办法。政府采购信息化建设是一项系统工程，内容复杂、涉及面广、技术要求高，应分步骤、分阶段施行，本着“先易后难”的原则稳步推进。
没有规矩不成方圆。毕竟计算机网络系统还是在人们控制下运作的，如果没有一定的强制性规则来规范和约束人们的行为，那么推广信息化建设就不会达到预期理想效果。因此，政府采购信息化建设所带来的最大挑战不是专业和技术方面的问题，而是统一的法律制度。所以笔者认为，在前述五条思路中，相对而言，作者提出的制度建设这一条最为重要。随着信息化建设在政府采购实践中的普及和应用，专业性、技术性的问题会逐渐得到解决。但现行政府采购法律制度在信息化建设方面还是一片空白，原有的政府采购模式已经遭遇到严重冲击，建立健全统一的政府采购信息化建设法律制度，是摆在我们面前亟待解决的问题。
点评作者：谷辽海
2006年6月21日星期三于北京


湖南省长沙市人民政府


长沙市人民政府关于重新公布《长沙市农村土地综合整治试行办法》的通知

长政发〔2012〕15号



各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
　　根据《湖南省行政程序规定》，市人民政府决定重新公布《长沙市农村土地综合整治试行办法》，并从公布之日起重新计算文件有效期。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　 长沙市人民政府
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一二年五月二十八日



长沙市农村土地综合整治试行办法



第一章　总　　则


　　第一条　为统筹城乡社会经济发展，促进农业产业化、规模化经营，节约集约利用土地，加快社会主义新农村建设，根据《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》（湘发〔2009〕26号）、《长沙市推进城乡一体化发展工作纲要》等有关规定，制定本办法。
　　第二条　农村土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。
　　第三条　开展农村土地整治，必须坚持以科学发展观为指导，以长株潭“两型社会”建设为契机，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合要素，整村推进，集中连片开展田、水、路、林、村综合整治，优化土地利用结构与布局，加强耕地和生态环境保护与建设，促进农村土地要素合理流动，促进农业现代化和社会主义新农村建设，推动城乡统筹协调发展。
　　第四条　开展农村土地综合整治，必须坚持政府主导、社会参与，统筹整合资源，引入市场机制，实行政策激励，调动和保护各方面的积极性；坚持因地制宜、分类指导、注重特色、分步推进；坚持以人为本、尊重民意、依靠群众，以群众意愿为标准，让农民群众得到实惠。
　　第五条　按照全省实施“千村示范万村整治”工程的要求，到2012年，全市完成100个片区的土地综合整治，综合整治面积100万亩，新增耕地3%以上，盘活建设用地3%以上。通过土地综合整治，全面提高农业综合生产能力，优化城乡用地结构，改善农村人居环境，发展现代农业生产，持续增加农民收入。


第二章　主要任务


　　第六条　推进土地开发整理。对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行开发整理，对生产建设破坏和自然灾害损毁或污染的土地进行治理修复利用，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、防护林等建设，增加有效耕地面积，提高耕地质量，建成集无公害、有机高效农业和观光农业为一体的高标准绿色农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
　　第七条　推进村庄集中整治。合理安排农村居民点、公益事业、产业发展等各类用地，适度调整撤并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，按照布局优化、用地节约的原则，通过统规统建、统规自建、统规整治等方式，拆除一批“空心村”，改造一批旧村镇，建设一批新村镇。
　　第八条　推进基础设施建设。按照新农村建设要求，完善土地综合整治项目区的路网、水电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐、商贸等公共服务设施，着力改变农村“脏、乱、差”的状况，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化。
　　第九条　推进农业产业发展。通过土地综合整治，促进农村土地流转，引导土地向规模经营集中、向能人经营集中、向特色经营集中。立足区域特色，调整优化农业产业结构，培育主导产业，着力推广应用农业科技，建设优质、高产、高效、生态、安全的农产品基地。扶持发展龙头企业和专业合作组织，推行生产、加工、销售一体化经营，加快发展休闲农业等农村第三产业，提高农业产业化水平。
　　第十条　推进生态建设和环境保护。按照一定比例合理安排涉及农村生态建设的用地。改良农村生态系统，推进改水、改厕、改圈、改灶，逐步实行住宅与圈舍分离，推广沼气等清洁能源。开展环境污染整治与环境保护，治理工业“三废”污染，加强农村地质灾害的监测治理，合理保护水源涵养、水土保持、水质净化、山水林地及设施，确保新农村建设符合“两型社会”发展要求。


第三章　组织实施


　　第十一条　科学编制整治规划。农村土地综合整治，必须坚持规划先行，充分发挥规划的引领和整体控制作用。市人民政府依据土地利用总体规划，结合国民经济发展计划、产业发展规划、村镇建设规划、交通水利规划等，坚持节约集约用地原则，编制全市农村土地综合整治规划，协调各业发展，构建合理空间布局，对各业用地进行合理配置，优化土地利用结构。县级人民政府编制本区域土地综合整治年度计划，报市人民政府批准后实施。列入土地综合整治的区域，由县级人民政府组织国土、规划、建设等相关部门和乡镇人民政府，整合土地利用、村庄建设、交通、水利、农业、环保等涉农规划，以村镇为单元，编制土地综合整治规划，统一安排整治区域内的土地利用、村庄建设、基础设施、土地整理、产业发展和环境保护的规模、布局、时序和要求；视需要编制村庄及居民点建设、交通、水利、产业发展等详细规划。规划一经批准，必须严格实施，不得擅自调整。
　　第十二条　优化布局整村推进。农村土地综合整治，按照整体规划、先易后难、分步实施的原则，优先选择城镇近郊自然地理条件适宜、城乡建设用地增减挂钩潜力大、土地权属清晰、基层组织实施能力较强的村镇安排；优先选择已确定的各级新农村建设示范点和已实施土地综合整治项目区接边集中安排。项目布局必须整体规划、整片统筹、整村推进。已纳入城镇规划建设的区域，原则上不安排土地综合整治项目。需要开展城中村、园中村、城郊村改造的，按相关规定执行。市、县两级国土资源部门要建立农村土地综合整治项目库，集中申报的土地综合整治项目，原则上从项目库中产生。
　　第十三条　落实整治责任主体。农村土地综合整治，市人民政府负责统一领导，区、县（市）人民政府负责统筹组织，乡镇人民政府负责具体实施，村集体做好配合协调。土地综合整治的具体运作可因地制宜，采取政府直接主导、政府设立的公司主导、社会投资企业主导、农民自主组织主导等不同的方式进行。各相关部门在政府的统一组织下，整合资源，落实责任，做好相关工作。
　　第十四条　切实抓好试点示范。按照全省实施“千村示范万村整治”的要求，在抓好岳麓区莲花镇、长沙县北山镇、望城县白箬铺镇、浏阳市永安镇、宁乡县金洲镇土地综合整治项目试点的基础上，每个区、县（市）选择部分村镇扩大土地综合整治试点。通过试点，总结经验，示范带动，稳步推进。
　　第十五条　严格规范项目实施。农村土地综合整治由乡镇人民政府负责申请立项，县级人民政府组织初审，市土地综合整治办审查后报市人民政府审批。立项批准后，乡镇人民政府组织编制项目区土地综合整治规划设计。市国土资源部门会同财政、规划、农业、交通、水利、林业、环保等相关部门负责项目区国土综合整治规划和设计的审查把关，负责对土地综合整治项目进行总体验收评估和挂钩指标的确认。项目实施中土地整理、村庄和基础设施建设、改造，由具体实施主体按相关行业技术规范和项目规划设计执行。
　　第十六条　规范土地确权登记。实施土地综合整治的区域，以村（组）集体成立合作社等，先行对各类资产开展清查、登记；对集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等依法进行认定；按村组议事决事规则决议履行财产有关手续，明确股权。土地确权登记按规定办理，做到地类面积明确，权属无争议，留有现状图件。土地综合整治经验收后，制定土地调整方案，充分征求权利人的意见，办理土地权属变更登记，确定土地权利归属。


第四章　政策措施



　　第十七条　由市和县级人民政府在预算和其他环节，将新增建设用地有偿使用费、土地出让金纯收益的15%的一部分以及农业综合开发、中低产田改造、扶贫、以工代赈、退耕还林、农村道路建设、水利建设、城乡规划建设等各类涉农资金进行整合，安排用于农村土地综合整治。市人民政府土地综合整治账户的资金，按照以补代投与收购指标的方式投入，安排用于农村土地综合整治。县级人民政府土地综合整治专项资金实行预算管理，及时编制项目实施计划，作出年度资金安排。对经批准的项目计划资金，按土地综合整治项目拨入土地综合整治机构，实行专户储存、“双控”管理，并对使用情况进行监督。县级人民政府从预算中安排一定比例涉农资金，用于农村土地综合整治的补助、奖励及融资贴息等。
　　第十八条　鼓励社会资金参与农村土地综合整治。支持鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体，自筹资金开展农村土地综合整治，有计划从土地综合整治项目库中选择项目，通过招投标方式确定投资者。项目所在地国土资源部门要加强指导，依照有关规定签订合同，明确整治区域和规模、内容和期限、新增耕地面积和建设用地置换指标、考核验收、指标回购和资金补助标准等内容。
　　第十九条　对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地挂钩指标，优先通过农村土地流转交易中心交易，富余的可以由市和区、县（市）土地储备机构回购，在市域范围内调剂，优先用于城市建设用地。使用增减挂钩指标的地块所产生的土地级差纯收益适度反哺农村，主要用于综合整治区域的拆迁、整理和建设，改善农村生产和生活条件。土地综合整治区域内需拆迁的房屋，其拆迁补助标准另行制定。
　　第二十条　土地综合整治新增耕地扣除用于城乡建设用地增减挂钩后的节余指标，按规定程序由国土资源部门会同农业部门验收确认，用于耕地占补平衡。区、县（市）国土资源部门要建立新增耕地台账，将新增耕地落实到地块，并按规定报上级国土资源部门备案。
　　第二十一条　在不改变土地集体所有权性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包经营权益的前提下，允许农民以转包、出租、互换、转让、合作社等形式流转耕地、林地承包经营权。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收入归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。土地所有者可以通过约定参与经土地综合整治的土地承包经营权流转交易增值分配，流转交易在农村土地流转交易中心进行。对超出流转交易委托价的增值部分，以村为土地所有权人，一般地区提取不低于10%用于村级基础设施建设和维护专项资金，城市郊区、建制镇周边地区提留不低于20%用于公共公益事业建设。
　　第二十二条　符合土地利用总体规划并依法取得的集体建设用地使用权，可以采取出让、转让、出租、作价入股等方式，在市和区、县（市）农村土地流转交易中心依法交易，用于发展工业、商业、旅游、休闲等产业经营。集体建设用地所有权和使用权一致的，县级人民政府按国家、省的规定收取交易增值费，用于农村基础设施建设；其余归所有权所在的农村集体经济组织所有，主要用于农民社保和医保开支。土地所有权和使用权不一致的，土地所有权人按照约定参与土地流转收益分配。没有约定或者不能达成一致意见的，土地所有权者收取基准地价和土地交易增值部分各20%左右，主要用于农民社保和医保开支。县级人民政府按国家、省的规定收取土地交易增值费，用于建立农村公共公益维护专项资金，剩余部分返给原土地使用权人。对于集体建设用地流转增值收益分配、使用，国家和省另有规定的，从其规定。
　　第二十三条　建立宅基地有偿退出机制，鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、社会保障和城镇住房，变更户籍，促进宅基地流转。居民点建设可打破村组界限，其用地可通过村组之间有偿调剂等方式协商解决。具体办法由县级人民政府制定。
　　第二十四条　村、镇空闲土地，符合规划并依法批准调整为建设用地的，可以通过农村土地流转交易中心交易；交易所得收益主要用于农村基础设施建设。工矿废弃地、塌陷地等建设用地，通过整理继续作为建设用地的，纳入集镇、村庄、居民点规划范围内；通过整理复垦为农用地的，土地流转收益的分配由县级人民政府制定。
　　第二十五条　土地综合整治后的农用地流转交易、集体建设用地流转交易、耕地和集体建设用地指标交易，作为“两型社会”综合改革试验措施，免征属于本级的行政事业性收费。
　　第二十六条　有条件的地方在编制村庄集镇规划时，可依法适度缩小分散村居规划用地范围，适当扩大集中居住规划用地范围。以集体建设用地建设的住宅或经营性用房，可以出租；集体建设用地办理征收手续后建设的住宅或经营性用房，可以销售给城镇居民。交易所得收益由县级人民政府收取10%，用于村庄、集镇扩容提质，其余用于农民社保、医保。具体办法由县级人民政府制定。
　　第二十七条　规模农业生产主体需要配套用房的，在符合土地综合整治规划的条件下，允许在用地总量的3%以内（最高不得超过100亩）核定配套设施农业建设用地，为生产经营服务；或者部分用于集镇、村庄、居民点规划建设用地区域，申请建设用地用于加工企业等项目建设。该部分用地尽量不占用耕地，选择利用荒山、荒地、荒滩。对农业生产配套设施用地实行用途管制，其建筑物、构筑物用地与流转经营地同时流转；终止承包经营的，其建筑物、构筑物土地使用权同时无偿终止。
　　第二十八条　对现有农家乐、农业休闲山庄等乡村承包经营地、建设用地，由县级人民政府组织清理。市人民政府组织研究处理方案，规范有偿使用手续和登记确权办法，促进依法有序流转经营。
　　第二十九条　对在集镇、村庄规划范围内已建设和销售给当地农民的住宅、经营性用房，由县级人民政府组织清理，依据有关法律完善有偿使用和登记、确权、发证的工作。
　　第三十条　积极探索农村土地融资途径。按照“同地、同价、同权”的原则，允许农村集体建设用地使用权、承包经营权、集体土地上的房屋产权抵押交易。县级人民政府要支持成立农村合作金融组织，研究出台集体建设用地、农村土地承包经营权作为资产融资的办法和程序。
　　第三十一条　从土地收益、依法收取的耕地占用税和农业土地开发资金中划出一定比例建立耕地保护基金，实行统筹使用，主要用于耕地和基本农田保护以及对承包经营土地农户的直接补贴。


第五章　工作要求


　　第三十二条　加强组织领导。市人民政府成立土地综合整治工作委员会，由市人民政府领导任主任，设专职副主任1名，市农办、监察、财政、国土、规划、建设、交通、环保、水利、农业、林业、审计、人民银行等部门负责人为成员。委员会下设办公室，与变更的土地综合整治局合署办公。县级人民政府应成立相应工作机构。
　　第三十三条　加强协调配合。在政府统一领导下，各部门各司其职，加强协作，密切配合。国土资源部门负责全市农村土地综合整治项目的选址、规划编制的协调、土地整理和增减挂钩设计的审查、项目区土地确权登记发证、挂钩周转指标的确认。财政部门负责统筹整合土地综合整治的各项涉农资金，全程监管项目资金使用情况。规划、建设、交通、水利、林业、环保、发改、农业、农办等相关部门按照各自的职能做好相关工作。金融监管部门负责协调金融机构对农村土地综合整治的资金支持。
　　第三十四条　依靠基层群众。土地综合整治的运作模式、规划设计、土地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等方面工作，要通过公告、听证、公示等方式，广泛征求村民的意见，每个项目必须得到三分之二以上的村民或村民代表同意才能实施。区、县级人民政府要创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设，扩大农民在当地就业，确保农民受益。要坚持以人为本，防止以行政命令方式搞违背农民意愿的大拆大建，切实保障农民的合法权益。
　　第三十五条　建立考评机制。农村土地综合整治工作列入年度重点工作目标考核内容，纳入重大事项督查范围，加强督促检查和考核评价，其结果作为对区、县（市）和相关部门领导班子绩效考核的重要依据。市人民政府与区、县（市）人民政府和市直有关部门签订《目标责任书》，对项目区进展情况实行年度考核。
　　第三十六条　强化监督管理。由监察部门牵头，建立国土资源、财政、审计等部门及当地群众参与的项目监督机制，进一步完善公示制度和群众意见征集制度，建立严密的项目审核制度和透明的资金拨付制度，充分尊重和保障群众的知情权和参与权，充分发挥项目所在地党员、群众的监督作用，加强对农村土地综合整治项目的监督管理。


第六章　附　　则


　　第三十七条　本办法自2010年7月1日起施行。