浅析《道路交通安全法》框架下的交通事故认定

安徽明和律师事务所王明水

【内容提要】交通事故认定，是指公安机关交通管理部门按照法律规定的职权，根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，制定事故认定书。交通事故认定直接关系到交通事故当事人的人身和财产权益，如果不能很好地把握现行法律框架下交通事故认定的性质，当事人的人身和财产权利难以得到有效的保护，而现行法律框架下交通事故认定存在的弊端，往往会导致当事人的合法权益无法得到有效的救济。本文主要对现行法律框架下的交通事故认定书的性质、作用进行了分析，就当前交通事故认定存在的弊端和解决的办法进行了探讨。
【关键词】交通事故认定 行为性质 弊端 法律措施

交通事故认定，是指公安机关交通管理部门按照法律法规定规的职权，根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任，制定事故认定书。事故认定书作出后, 无论是作为交通肇事追究肇事者的刑事责任，还是作为民事案件处理交通事故赔偿纠纷，事故认定书都将起着至关重要的作用。《道路交通安全法》实施后，司法实务中对交通事故认定书的性质、作用、认定机制存在的问题引发了不少争论，也引发了笔者的思考。在此，本文试对交通事故认定书的性质、作用、认定机制存在的弊端及其解决途径作些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、 关于交通事故认定书的性质
《道路交通安全法》第73条作了规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、 调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”从该条的规定看，交通事故认定书的性质应为处理交通事故的证据，从交通事故认定书所载明的内容看，显示的是具有书证的特性，他是一种具有专门知识的人员根据一定的专业技能按照一定的原则和方法，通过分析与论证来确定当事人是否应当承担一定责任的过程。对照《中华人民共和国民事诉讼法》第63条规定的证据种类来看，交通事故责任认定书既不同于鉴定结论，也不同于证人证言，具有书证的特性，因由公安机关制作，故应为公文书证，具有较高的证明效力。　　
目前，对交通事故认定书的性质，主要存在以下两种争辩观点：一是认为公安交警部门的交通事故责任认定行为属于具体行政行为，交通事故认定书具有可诉性；二是认为交通事故认定书是一种技术鉴定结论。
持第一种观点的人认为，交通事故责任认定符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》的职权而作出的行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，交通事故责任认定是公安机关交在履行管理交通秩序的行政职能中，针对被管理的行政相对人实施的具体行政行为。故，持持这种观点的人认为，对交通事故认定书不服的，可根据《行政诉讼法》第2条 “公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第12条 “与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”之规定，有权提起行政诉讼。
持第二观点的人认为，交通事故责任认定是公安机关行使职能与专业技术相结合的评价性行为，与鉴定、评估一样，是以评估者的专业技术为基础，以居中者的身份，通过技术手段对事物作出的客观公正的评价，故是一种技术鉴定。其直接依据是2000年公安部下发的《关于地方政府法制机构可否受理对交通事故责任认定的复议申请的批复》（公复字[2000]1号），该批复中指出“交通事故责任认定是公安机关在查明交通事故事实后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系，以及违章行为在交通事故中的作用所作的鉴定结论。”
笔者认为，上述两种观点在现行法律框架下均缺乏依据。
首先，交通事故责任认定不是具体行政行为。具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。事故责任认定与具体行政行为的相同点是都是行政机关依职权作出的行为。但是，并非行政机关依据职权作出的行为都是具体行政行为。从行为后果上说，具体行政行为合法成立后，对公民、法人或其它组织的权益产生实际的影响，对行政相对人产生直接的法律效果。行政机关的行为是否具有具体的、确定的影响当事人权益的法律后果，是把握是否具体行政行为的关键。根据现行的法律规定，公安机关对交通事故责任的认定不能直接确定当事人的权利义务，仅具有证明行为的性质、责任程度等作用，属于证据的一种，可以作为行政主体认定和处理问题的依据，也可以作为人民法院审理交通事故纠纷的依据，但必须经行政机关或人民法院确认后才能对当事人的权利义务产生影响。如果行政机关或者人民法院经审查，认为该责任认定有误，依法还有不予采信的职权，也就是说不直接对权利义务产生实质性影响。2005年1月5日全国人大常委会法制工作委员会对湖南省人大常委会法制工作委员会所作的答复《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字?2005?1号）指出：“根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。”从上述分析和立法机关的解释看，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，交通事故认定书作为处理交通事故的证据效力处于待定中，不管交通事故认定书是否正确，都不会直接对当事人的权利义务产生实际影响。
其次，交通事故认定书不是鉴定结论。
鉴定结论是具有某一专业知识的鉴定人对特定的被鉴定对象的专业认知结果。根据现行法律规定，当事人在诉讼过程中对鉴定结论有不同意见，只要在法定期限内提出，可以申请重新鉴定。但事故认定书是由特定的机关即公安交通管理部门作出的，具有职权性和地域性特征，即使当事人对事故认定书有完全不同的看法，当事人或法院也不能再委托其它公安交通管理部门重新作出认定，而只能由法官根据自己的知识和素养对认定书作出判断，然后决定采纳还是不采纳如果将事故认定书被当作鉴定结论，而当事人又不享有鉴定结论前提下的申请重新鉴定的权利，当事人合法权益的维护就会受到了极大的限制，因此， 交通事故认定书不具有鉴定结论的特性。
二、关于交通事故认定书的作用
交通事故认定书的作用，概括地讲应该包括三个方面：其一是作为交通警察机关对违章的当事人进行行政处罚的依据，也就是作为行政处罚的证据使用；其二是作为人民检察院公诉交通肇事案件的控罪证据；其三是人民法院定罪量刑和确定损害赔偿的证据。也就是说，事故认定书可以作为三种不同责任领域的证据使用，但所起的作用是不相同的。交通事故认定书作为交通警察机关对违章当事人的行政处罚的证据，应当是顺理成章的，但直接作为民事诉讼的责任承担依据及刑事责任的依据却与证据法基本理论不符，因为是否应当承担相应的责任以及应当赔偿多少损失，人民法院应按照证据运用规则对相关的证据（包括道路交通事故认定书以及其它证据）进行审查分析后才能确定。
在司法实践中，往往公诉人过于看重事故认定书的证据效力，法官在审理交通事故案件时，一般也直接按照交通事故认定书所认定的责任作出判决，对律师或代理人就交通事故认定书提出的质疑不够重视，这是不正确的。笔者认为，由于交通事故任认定书不仅是交通事故当事人承担何种程度民事责任的证据，而且还是承担何种程度刑事责任和行政责任的最重要的证据，对当事人的人身自由、财产利益和其它合法权益都可能产生重大影响。因此，事故认定书必须受到必要的监督与约束，接受司法审查的评价，人民法院在对道路交通事故案件进行审理中，应对各类证据进行全面审查，针对当事人就交通事故认定书作为证据的真实性、可靠性和科学性提出的质疑，应全面进行审查，如人民法院经审查认为公安机关作出的交通事故认定书存在错误，人民法院应对作为证据使用的交通事故认定书不予采信，改变公安机关的责任认定，以人民法院审理查明的案件事实作为定案依据，并作出判决。
三、 现行法律框架下交通事故认定存在的弊端
根据现行道路交通安全法的规定，当事人若对交警部门的责任认定不服，不可以以交警部门为被告向人民法院提起行政诉讼，也不可以向上级交警部门或地方政府申请行政复议，当事人能采取的救济途径只能是：在就损害赔偿问题提起民事诉讼的同时要求法院对确有错误的事故责任认定不予采信或予以纠正，或者法院在刑事案件的审理中对确有错误的事故责任认定不予采信。这样一来，我们不得不思索，仅仅通过这个途径，当事人的权利真的能得到保障吗？笔者发现，现行法律框架下交通事故认定已经暴露出许多弊端：
1、民事方面
(1)、在交通事故损害赔偿民事诉讼中，多数法院的立案条件就要求必须具有交警大队出具的事故认定书，否则不予立案。笔者认为，法院对损害赔偿民事案件的立案标准应主要看是否有损害事实的发生，至于对损害的责任分配，法院同样具有这种责任，而不应将提供交通事故认定书作为立案的条件。
(2)、在现实情况下交通事故责任认定是法院在民事诉讼中确定当事人双方责任大小的主要依据，法院在审理交通事故损害赔偿案件中，往往采取的是一种偷懒的做法，即不对公安机关出具的责任认定书进行全面审查，即使当事人要求审查也没有意义，法院不受理关于撤销交通事故认定书的诉讼请求，可以提出的仅仅是要求法院对该证据进行全面审查。再说，道路交通事故责任认定是一项十分复杂、细致的工作，是有很强的技术性和法律性的。如责任认定过程中的所涉及的路况安全工程鉴定、车况技术鉴定、痕迹鉴定、车速鉴定、法医鉴定等一系列专业技术鉴定，都无不表明责任认定工作的技术性、复杂性等特征，虽然说法院是社会公平的最后一道屏障，但是法官并非万能，他们尽管应该都是精通法律的专家，但是他们并不是研究交通事故方面的专家，完全寄希望于不具有专业知识的法官来推翻交警部门作出的交通事故责任认定，这对保护当事人的合法权利来说，无论如何都是不够的。
2、刑事方面
根据《刑法》第133条和2000年11月10日最高人民法院制定的《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，构成交通肇事的，应承担相应的刑事责任。在具体适用中，最高人民法院在《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中，明确提出了“在分清事故责任的基础上”，按照伤亡或财产损失后果和责任程度的大小给予刑事追究的标准，即达到最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定的伤亡或财产损失后果，且负主要责人以上的就应负刑事责任，这将产生一个十分可怕的后果。笔者假设一个案例：甲司机开车与乙行人相撞，致使乙行人当场死亡，如果公安机关认定甲司机承担同等责任，则按照司法解释，甲司机不构成犯罪，不承担刑事责任，如果认定甲司机应承担主要责任，他构成交通肇事罪，并应承担相应的刑事责任，其人身自由将受到公安机关的限制。即使责任人对该责任认定不服，根据现行法律规定，既不能申请行政复议，也不能对该责任认定提起行政诉讼，只有等案件从公安机关移送到检察机关，再由检察机关向人民法院提起公诉，人民法院在开庭审理时，经审查认为公安机关所作出的责任认定有误，当事人不应负主要以上责任，决定不予采信事故认定书，才能解除责任人的人身自由限制，这给事故责任人的权利救济太晚了，无法有效及时地保护当事人的人身权利。
四、解决现行法律框架下交通事故认定弊端的建议
上述分析表明，现行法律框架下的交通事故认定无论在民事方面还是在刑事方面都存在着弊端，要解决这一问题，笔者建议：首先应加强对公安交警部门的事故认定的有效监督，《道路交通安全法》虽然专列第六章规定了行政监察监督、公安机关督察部门的监督、上级交警部门对下级交警部门的监督和社会监督等执法监督形式，但如何监督？新交法没有规定具体的办法和措施，根本不具有操作性。为此，应该制定各项行之有效的监督措施，使各种形式的监督落到实处；其次，增强交通事故认定的透明度，建立交通事故认定的听证程序，在作出交通事故认定前，公安交警部门应招集肇事者、被害人及其家属、车主、保险人等有关当事人，就事故现场调查情况、车辆技术鉴定结论等向各方进行通报，并就拟作出事故认定所依据的法规，向各方当事人作出说明，听取各方当事人的意见；再次，从立法上完善不服交通事故认定的救济途径。《道路交通安全法》第七十三条的规定和取消国务院原《道路交通事故处理办法》中关于上级交警部门对当事人提出异议的交通事故责任认定进行重新认定的制度，导致无法获得救济途径。要解决该问题，笔者建议应该修改《道路交通安全法》第七十三条，明确把交通事故责任认定规定为交警部门履行处理交通事故职责中作出的一种具体行政行为，当事人不服交通事故责任认定的，可以申请行政复议或提起行政诉讼，使道路交通安全管理法律、法规更加符合客观实际，更加具有科学性和可操作性，从法律上有效地保障公安机关的交通管理部门依法行政和公正执法，保障交通管理相对人的合法权益。

广电部


广播电影电视部建设项目竣工验收规定

（1990年5月24日广播电影电视部发布）

第一章 总 则
第一条 为了考核基本建设成果，检验设计和施工质量，促进建设工程及时交付使用，发挥投资效果，总结建设经验，根据国家有关规定，并结合我部基本建设的具体情况，特制定本规定。
第二条 竣工验收范围：凡是部新建、改建、扩建、更新改造等项目，按批准的设计文件所规定内容建完，符合设计要求、具备使用条件，都要及时组织验收，办理固定资产交付使用的转帐手续。
第三条 凡达到验收投产条件的建设项目，三个月内不办理验收和移交固定资产手续的（包括年末未办验收已报投产的项目），通知建设银行停止基建拨款或贷款。对于企业建设项目，同时取消基建试车收入分成，由建设银行监督全部上交财政。三个月内办理了验收和移交固定资产手续的企业建设项目，经部或当地建设主管部门批准，提前投产期间实现的利润，由生产筹建单位和项目承包单位分成。
如建设项目在三个月内办理验收和移交固定资产手续确有困难，经征得建设主管部门同意后报部批准可适当延长期限，但最多不得超过三个月。
凡未经验收的建设项目，一律不得交付使用。
第四条 竣工验收的依据。建设项目的验收，依据上级主管部门批准的设计任务书、初步设计、施工图和设备技术说明书或有关技术协议、国家和部颁标准规范、现行施工技术验收规范，以及上级领导机关的有关建设文件和建设项目的承包或包干文件等。
从国外引进新技术或设备，还应按照签订的合同和国外提供的设计文件等资料，进行验收。

第二章 竣工验收条件
第五条 基本建设项目竣工验收，交付使用或生产，应达到下列条件：
（一）建设项目的主要技术建筑和技术辅助设施，按批准的设计规模建完，达到设计标准，能正常使用；
（二）主要工艺设备已安装配套，经单项调试合格并经联动负荷运转，符合广播电视有关专业技术标准和技术规范要求，能正常使用，或能够生产出设计文件中所规定的合格产品；
（三）环境保护和安全设施已按照规定与主体工程同时建成，达到设计的标准；
（四）职工宿舍和其它必要的福利设施，基本达到批准的设计文件所规定的标准；
（五）维护人员或生产人员基本配齐，能适应投产初期的需要；
（六）维护用主要仪器、设备基本配齐，能适应投产初期的需要。
第六条 更新改造项目的环境保护设施由于历史原因未能完全作到，可由验收委员会（或小组，下同）会同地方环保、卫生部门按照危害程度，根据国家有关规定区别对待。
第七条 建设项目已基本符合竣工验收条件，只是由于维护或生产人员尚未配齐，少数非主要设备和特殊器材、仪器等，短期内不能解决，或工程尚未按设计要求建完，但对投产影响不大，也应及时办理验收。部主管部门要督促和帮助使用单位限期配齐维护或生产人员。经验收委员会审定，对所缺设备、器材、仪器以及未完工程量和投资预算，在验收鉴定书中写明，并明确解决办法。

第三章 竣工验收程序
第八条 单项工程验收。一个单项工程已具备交工验收条件，建设单位应在接到施工单位交工通知后，即可组织使用单位、设计单位、筹建单位和施工单位整理有关的施工技术资料和竣工图，据以进行验收和办理验收手续。对于设备安装工程，要根据有关资料和文件逐项进行试验和负荷联动试验。对于隐蔽工程不仅要有完整的资料，而且要进行严格检查后，方能验收。验收合格，双方签署《交工验收证明书》。如果交工验收中发现需要返工，修整的部分，应规定期限完成。
第九条 单项工程验收。对于维护量大，技术性强的设备和单项工程，使用单位应及早准备好维护力量。
第十条 总体工程验收。整个建设项目已符合本规定的竣工验收条件时，可组织总体工程验收，一般可分初验和正式验收两步进行。对于小型建设项目，可以不进行初验，直接进行正式验收，但要做好充分的准备。在准备工作就绪后，由建设单位向部主管部门提出正式验收报告。总体工程验收办法如下：
（一）初验：整个建设项目具备竣工验收条件后，筹建单位应及时写出包括工程概况、设计要求、完成情况、完成投资额、工程质量、工程造价的分析、技术设备的调试报告等内容的竣工报告，报建设单位并抄送部主管部门。建设单位接此报告后应在一个月内组织设计单位、使用单位、施工单位和当地建设银行、环保、消防部门以及工程质量监督检查部门组成初验小组，做好以下准备工作并进行初验：
1．对全部建设工程进行检查和重点项目抽查；
2．对主要技术设施进行测试并做好联动负荷运转试验，写出试验报告；
3．核实未完工程，提出解决办法，列出包括工程量、预算、完成日期等一览表；
4．检查建设项目的投资执行情况，分析概（预）算的执行情况。超过概（预）算应说明理由，由建设银行审查后报请部主管部门批准同意；
5．对隐蔽工程进行检查并核对隐蔽工程的图纸、资料是否齐全；
6．检查是否做好竣工图、技术资料以及工程文件的整理汇总，分类编目，装订成册。有关档案馆规定上报的工程图纸、资料等，检查是否齐备；
7．核实工程剩余物资，核对器材帐目，是否帐物相符；
8．做好设备、工具、仪器、维护器材及一切固定资产的清点造册登记工作，做好固定资产构成分析表；
9．检查是否处理完毕各种债权债务；
10．负责草拟建设项目验收鉴定书；
11．其他。
初验中如发现问题，应及时进行处理，使存在的问题解决后才能正式验收。
（二）经初验后符合竣工验收条件，由初验小组负责提出正式验收报告，经建设单位审查后报部主管部门。报告内容如下：
1．工程名称、内容及建设概况；
2．主要设施测试结果和联动负荷运转试验情况；
3．工程的质量和对施工中出现的重大质量事故处理的审查意见等；
4．投资执行情况，物资消耗情况；
5．投入使用（或生产）的准备情况和意见；
6．所有竣工图纸、资料的整理汇总情况；
7．固定资产的清点情况；
8．遗留问题及处理意见。
（三）正式验收。部主管部门接到竣工验收报告后，在两个月内应组织正式验收工作。正式验收工作由验收委员会负责进行。正式验收时，对已验收过的单项工程，原则上不再办理验收手续。

第四章 验收委员会的组成及职责
第十一条 验收委员会由部主管部门负责邀请国家计委、建设部、建行总行、审计署并吸收建设单位、使用单位、设计单位、施工单位和当地计委、建委、建设银行、规划、土地、质量监督、市政、供水、供电、消防、人防、环保、劳动、卫生、档案等有关部门的领导或专业人员组成。验收委员会设主任委员一名，副主任委员若干名，委员若干名。
第十二条 部属300万元（含）以上的项目，由部组织验收或者委托建设单位验收；3000万元（含）以上的大中型项目，由国家计委组织验收；1亿元（含）以上的大型项目，由国家计委报国务院批准组织验收。部属300万元以下的和单纯宿舍建设项目，各建设单位组织验收。
第十三条 地方厅（局）的大中型建设项目的验收，按照国家和当地有关规定并参照本规定进行。
第十四条 验收委员会职责：
（一）制定竣工验收工作计划；
（二）听取建设情况的汇报和预验收汇报，并对全部工程进行现场复查；
（三）审查工程竣工报告、竣工验收报告、设备性能测试鉴定书、各单位工程《交工验收报告书》以及各种建设文件、竣工图、隐蔽工程检查验收记录、同意设计变更的文件及停工和返工的记录、重大的安全事故和工程质量事故的处理报告等；
（四）检查主要设备的运转情况和测试记录；
（五）对于工程的遗留问题及验收中发现的问题作出具体处理意见；
（六）对全部工程的质量和设计作出鉴定；
（七）讨论并通过建设项目验收鉴定书，并由主任委员、副主任委员以及各委员签字；
（八）提出竣工验收工作的总结报告，报告内容应包括：验收工作进行情况、对整个项目的设计和施工质量的评价、验收委员会已作出决议以及需请示上级主管部门解决的问题和对新工程启用时间的初步意见等。
第十五条 验收委员会在验收中未能解决的有争议的问题，由上级主管部门负责仲裁。

第五章 竣工决算的编制和剩余材料、竣工资料的处理
第十六条 认真做好物资、财务的清理工作。工程剩余的物资，由建设单位开列清单并提出处理方案，报部主管部门批准并抓紧进行处理。
第十七条 建设项目竣工验收前，应由包建单位提供各单项工程的竣工决算，经建设银行和建设单位审查后汇总，工程验收一个月内编制好工程总决算。竣工决算必须内容完整，核对准确，真实可靠。具体竣工决算的编制，应根据国家有关规定进行。
第十八条 建设项目验收后，应在一个半月内完成固定资产交付使用的转帐手续，同时将竣工决算正式上报部主管部门和建设银行，其中有关财务部分，应有开户银行的审查签证。
第十九条 经验收审查后的竣工文件、资料、图纸和竣工决算按国档发〔1988〕4号文规定一并移交使用单位及档案管理部门作为技术档案妥善保管。重要的技术资料（竣工验收鉴定书、竣工决算、竣工图等），应复制分送上级领导机关。
第二十条 本规定由广播电影电视部负责解释。
第二十一条 本规定自颁布之日起实施。