采矿权抵押法律实务问题研究
丘训利
随着我国矿业市场的不断发展，采矿权抵押逐渐成为矿业权作为财产权市场化的必然产物之一。《物权法》的颁布,明确将采矿权从行政许可权彻底转向了具有财产价值属性的民事用益物权，清晰了采矿权抵押的法律基础。但在实务操作中,采矿权、探矿权的抵押 ,尚存在着诸多制度性障碍和操作上的难点。
一、采矿权抵押的法律效力
1996年修订后的《矿产资源法》和国务院1998年出台的《探矿权采矿权转让管理办法》明确提出矿业权可以流转，且《探矿权采矿权转让管理办法》还明确规定矿业权可以设定抵押。新颁布的《物权法》第123条确立了采矿权的用益物权属性，《物权法》第180条在规定可以抵押的财产和184条在规定不得抵押的财产时，均未将采矿权纳入禁止抵押的范畴。再综合考虑担保法及其司法解释的有关规定，采矿权依法可作为抵押的标的物。
（一）用于抵押的采矿权的法定条件
按照相关法律法规的规定，矿业权抵押按照矿业权转让的条件和程序进行管理，因此可以设定抵押的采矿权必须符合以下条件：（1）矿山企业投入采矿生产满1年；（2）采矿权属无争议；（3）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；（4）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件；（5）已出租的采矿权不得设定抵押；（6）采矿权原则上不得部分抵押。
（二）采矿权抵押办理程序
按照相关法律法规的规定，矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业许可证到原发证机关办理备案手续。采矿权抵押必须经过有权机关的审查批准及发证机关的备案才能生效。
我国实行采矿权审批分级管理制度，不同的采矿权分别由国家、省、市、县四级主管机关审批登记，但采矿权转让审批则由国家和省级主管部门专属审批，经审批同意后才可到发证机关办理变更手续。同时，考虑到法律对国有矿山的特别规定，国有矿山在抵押前，应当征得矿山企业主管部门的许可和国有资产管理部门的批准文件。
可见，在办理采矿权抵押登记时应持以下材料到原发证机关办理抵押备案手续：（1）抵押备案申请；（2）由有关地质矿产主管部门出具的采矿权无争议的证明材料；（3）由采矿权登记机关出具的转让申请人按规定缴纳采矿权使用费及采矿权价款的证明材料；（4）矿产资源补偿费征收管理机关有关矿产资源补偿费缴纳情况的证明材料；（5）由资源税征收管理部门出具的资源税缴纳情况的证明材料；（6）国家出资形成的采矿权，其价值的评估机构为由国务院地矿主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构的证明材料；（7）国有资产部门批准抵押的文件（如果是国有矿山）；（8）抵押合同；（9）采矿许可证。国土资源管理部门经审查，核准登记备案的，在被抵押采矿权的《采矿权登记表》上注明抵押事项，并在《采矿许可证》上做他项权利记载，最后开具采矿权抵押登记备案证明书。
二、采矿权抵押的法律风险
采矿权抵押作为一种新型的抵押方式，在实际操作中具有与建设用地使用权、建筑物、机器设备抵押等常规抵押迥异的风险。
（一）矿产价值递减风险
由于矿产资源的不可再生性，随着不断的开采，矿产资源数量和经济价值会逐年减少，其派生出的矿业权的权能也将随之缩小，直至最终消失。
（二）采矿权证瑕疵风险
由于矿业管理体制不完善及矿业登记制度不健全，部分企业采矿权许可证取得存在重大法律瑕疵，面临被发证机构吊销的风险。此外，若采矿权人未履行法律法规规定的义务（如未缴纳税费、未履行安全生产、环境保护义务等）、采矿权许可证期限届满前未依法申请续延、未经批准进行出租、承包等，矿业权行政管理部门有权吊销许可证，导致采矿权消灭。
（三）采矿权价值的评估的风险
矿产资源埋藏在地表之下，矿产品的储量是建立在矿产勘查基础上的。一方面，受勘查技术、手段及目前我国矿产资源储量登记和管理工作的不完善等因素的影响，矿产资源的储量及价值难以准确计量；另一方面，勘查是以取样为基础的，矿产的实际情况可能会与勘查结果存在很大的误差，从而导致采矿权价值难以准确评估。
（四）矿业用地风险
矿业资源的开发必然要涉及土地、草地、林地等用地问题。若矿业用地涉及国有土地时,应由采矿权人申请使用国有土地使用权的方式取得;若矿业用地涉及集体土地时,问题就比较复杂，通常要先将集体土地转化为国有土地。但《物权法》颁布实施后，集体土地的征用被严格限制在“公共利益”的范围内，而矿业开发在绝大部分情况都不属于公共利益的范畴，集体土地难以转化为国有土地，这就为采矿权人及抵押权人顺利实现权利带来障碍。
（五）政策调控风险
矿产资源是不可再生的、有限的资源，各国都对矿产资源的开采、利用加以必要的限制和干预，因此，采矿权及采矿权抵押权的行使比较容易受到国家宏观调控政策变化的影响。
三、采矿权抵押的风险防范与法律建议
采矿权抵押涉及较大的风险，可以来自设定采矿权权抵押本身与采矿权使用过程，也可以来自矿业权抵押实现阶段。因抵押双方在设定抵押物时，既要注重抵押物本身的效力，更要看重矿业权交易的审批备案手续。
天津市公物拍卖管理办法（修正）
天津市人民政府
天津市公物拍卖管理办法（修正）
天津市人民政府
（1993年6月14日市人民政府批转1998年1月5日根据市人民政府《关于修改批转市法制办、体改委拟订的〈天津市公物拍卖管理办法〉的通知》修订发布）
第一章 总 则
第一条 为进一步加强廉政建设，管好国家财产，减少财政流失，规范公物拍卖，根据法律、法规及国家有关规定，制定本办法。
第二条 拍卖是指以公开竞价形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。
第三条 拍卖活动应当遵守国家的法律、法规和政策，遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第二章 拍卖范围
第四条 拍卖范围：
（一）各级司法机关、行政执法机关和经济管理部门及有关单位依法查处的违法、违章、走私、罚没等物品，依法不返还的追回赃物，以及变价、抵押等需处理的各类物品（包括动产和不动产）。
（二）铁路、港口、民航、邮电、公路等交通运输部门和公安、财政、海关等部门获得的无主物品。
（三）司法机关、仲裁机构依照法律程序需强制执行公开处理的物品或变价抵押品。
（四）国家机关、社会团体、国立学校、国有企业等需公开出售的更替淘汰物品。
（五）宣布破产的国有企业财产和国有资产管理部门委托拍卖的物品（包括动产和不动产）。
第五条 大宗商品、重要生产资料及专营、专卖商品，可采取招标或定向拍卖方式，首先拍卖给有该类商品经营权的企业；粮、油和鲜活商品，应委托政府指定的农副产品批发市场或集贸市场就地拍卖；罚没物品中的违禁品和假冒商品，按国家现行规定交由专管部门处理，不得使其流
入市场。
第六条 执法部门罚没的金银首饰类物品须经有关部门鉴定后方可拍卖。
第七条 文物部门以及银行、保险公司、典当行等金融机构需处理的各类抵押品（包括动产和不动产，不含有价证券）、理赔后回收的物品的拍卖办法，按国务院有关精神另行规定。
第三章 拍卖机构
第八条 市商业委员会是本市拍卖业的行政主管部门。
市拍卖业行政主管部门应按照总体规划、合理布局、从严审批、适度发展的原则，加强对拍卖业的管理，促进其健康发展。
第九条 经营公物拍卖业务的企业必须是经市拍卖业行政主管部门指定的拍卖机构，并应具备以下条件：
（一）持有工商行政管理机关核发的营业执照和公安机关颁发的特业许可证；
（二）具有一定数量的从事拍卖业务的专业技术人员和经营场所；
（三）独立核算、照章纳税、自主经营、自负盈亏。
第四章 拍卖活动
第十条 委托拍卖公物的单位应先填制需变价出售的公物清单，持单位证明，与拍卖机构签订《委托拍卖协议书》，并将公物清单同时报送同级财政部门。
第十一条 拍卖机构对委托拍卖的公物进行审核、整理、分类、编号，根据物品的种类和委托方的要求，可采取有保留价和无保留价两种拍卖方式。
第十二条 有保留价拍卖，应由专业拍卖技术人员与财政部门、委托方共同议定拍卖标的保留价，保留价确定后，单方无权变更。凡通过拍卖行拍卖的企业国有固定资产，应当依照国家的有关规定进行评估，确定拍卖保留价。无保留价拍卖，由拍卖机构按无保留价拍卖程序组织。
第十三条 对多次变更保留价仍未拍卖出去的公物，经委托方和拍卖机构协商，可作价收购处理。
第十四条 公物拍卖可采取综合拍卖或专项拍卖等形式。对专项拍卖，拍卖机构应会同有关专业部门共同组织进行。
第十五条 拍卖机构须在公开拍卖前七日公布拍卖物品的名称、规格、数量、质量等情况和看货、拍卖的时间、地点。
第十六条 商业、物资经营单位参与竞买重要生产资料和专营、专卖商品时，必须持有准予经营该类商品的工商执照和有关许可证明。
第十七条 定向拍卖的竞买人范围，由委托单位和拍卖机构依照有关规定确定。
第十八条 拍卖成交后，竞买人应与拍卖机构签订经公证的《拍卖成交确认书》。拍卖一经成交，各方均不得反悔，违者应承担法律责任。
第十九条 已拍卖出的各类物品（包括机动车辆、房屋等），有关部门应凭拍卖机构的拍卖凭证或发票办理财产所有权（包括牌照、产权证等）转移变更手续。
第二十条 拍卖机构应定期将拍卖出的公物清单和成交额报送委托单位和同级财政部门。
第五章 拍卖的收费与收入的处理
第二十一条 拍卖机构拍卖本办法第四条规定的公物成交的，拍卖人可以向买受人收取不超过拍卖成交价5％的佣金。收取佣金的比例按照同拍卖成交价成反比例的原则确定。
拍卖未成交的，拍卖人可以向委托人收取约定的费用；未作约定的，可以向委托人收取为拍卖支出的合理费用。
第二十二条 拍卖收入为物品实际拍卖成交额减除拍卖手续费。
第二十三条 执法机关的罚没物品拍卖后所得收入，由委托拍卖的执法机关及时、足额上缴财政，不得挪用或截留。罚没收入上缴财政和执法机关办案费用问题，按国务院、财政部和市有关规定执行。
其他委托单位处理各类物品的拍卖收入，由拍卖机构返还委托单位。款项的使用按市财政局现行规定执行。
第六章 违章处理与监督
第二十四条 拍卖机构及其工作人员违反有关规定参与竞买或者委托他人代为竞买的，由工商行政管理部门对拍卖人给予警告，可以处拍卖佣金一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。
第二十五条 对违反本办法有关规定，不经过公开拍卖私自处理公物的，将视其情节，追究责任人和单位负责人的责任。
第二十六条 未经市拍卖业行政主管部门批准，任何单位和个人不得经营拍卖业务。擅自经营拍卖业务的企业和个人，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。
第七章 附 则
第二十七条 本办法自发布之日起执行。
1998年1月5日
通知
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
根据《中华人民共和国行政处罚法》及有关规定，决定对市人民政府《批转市法制办、体改委拟订的〈天津市公物拍卖管理办法〉》（津政发〔1993〕32号）予以修改。现将修改内容通知如下：
一、将第一条修改为：“为进一步加强廉政建设，管好国家财产，减少财政流失，规范公物拍卖，根据法律、法规及国家有关规定，制定本办法。”
二、将第二条修改为：“拍卖是指以公开竞价形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。”
三、将第三条修改为：“拍卖活动应当遵守国家的法律、法规和政策，遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”
四、将第四条第（三）项修改为：“司法机关、仲裁机构依照法律程序需强制执行公开处理的物品或变价抵押品。”
五、将第八条修改为：“市商业委员会是本市拍卖业的行政主管部门。
市拍卖行政主管部门应按照总体规划、合理布局、从严审批、适度发展的原则，加强对拍卖业的管理，促进其健康发展。”
六、将第九条中的“市拍卖工作协调小组指定的国营拍卖机构”改为：“市拍卖业行政主管部门指定的拍卖机构”。
七、将有关条款中的“底价”改为“保留价”。
八、将第二十一条修改为：“拍卖机构拍卖本办法第四条规定的公物成交的，拍卖人可以向买受人收取不超过拍卖成交价5％的佣金。收取佣金的比例按照同拍卖成交价成反比的原则确定。
拍卖未成交的，拍卖人可以向委托人收取约定的费用；未作约定的，可以向委托人收取为拍卖支出的合理费用。”
九、将第二十四条修改为：“拍卖机构及其工作人员违反有关规定参与竞买或者委托他人代为竞买的，由工商行政管理部门对拍卖人给予警告，可以处拍卖佣金一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”
十、将第二十五条、第二十六条删除。
十一、将第二十八条修改为：“未经市拍卖业行政主管部门批准，任何单位和个人不得经营拍卖业务。擅自经营拍卖业务的企业和个人，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”
十二、将第二十九条、第三十条及落款处的“天津市人民政府法制办公室”、“天津市经济体制改革委员会”和“一九九三年四月二十三日”删除。
十三、将第三十一条修改为：“本办法自发布之日起执行。”
有关条款序号作相应调整。
本通知自下发之日起执行。
市人民政府批转市法制办、体改委拟订的《天津市公物拍卖管理办法》根据本通知作相应的修正，重新发布。
1993年6月14日