摘要: 裁量基准作为行政自制的利器，旨在实现行政法规范的具体化，防止行政裁量权的滥用。作为解释性行政规则的裁量基准，其性质并不是法，但对行政机关与公务员具有拘束力，可作为行政执法的依据。为了保障个案正义之实现，行政执法者仍然可以根据具体情况依法超越裁量基准之限界。
关键词: 裁量基准 执法解释 行政规则 行政自制



裁量权作为行政权的核心，其运作规则及其监督，从来都是行政法学研究的中心任务。①各级行政机关相继推出各种裁量基准，以谋求行政裁量的正当化和理性化。裁量基准制度的兴起，已经成为我国行政改革的重要符号，并被视为公共行政领域的科学化、公正化的重要制度创新。裁量基准之制定，对于确保依法行政原则之推展，限制行政的恣意擅断，保证平等与公正，进而保障人民权益，提高行政效能，增进人民对于行政之信赖，乃至现代法治政府的建立与完善，均具有重要的现实意义。
各地政府纷纷制定行政裁量基准，这是一个值得关注和研究的重大现实问题。随着五花八门的裁量基准如雨后春笋般的涌现出来，作为法律学人，我们不禁要问：裁量基准的性质若何？究竟属于指导性行政规则？还是解释性行政规则？如果是解释性规则，则具有拘束力，但过于狭窄的裁量范围有如戴着脚镣跳舞，又怎能实现个案正义？若为指导性规则，因为没有强制约束力，是否有制定的必要？因此，有必要对其法律性质作具体而深入的分析与探讨，以裨益于法治行政的实施与推展。

　　一、裁量基准：“法”，还是行政规则

所谓裁量基准，是指上级行政机关基于组织法上的监督权限，对于所属下级行政机关指明法律的解释或裁量判断的具体权限等指针，以期行政处理、操作事务的统一所发布的行政内部规则。裁量基准最常被使用在行政处罚之中，当然也存在于行政许可与行政给付中，多半以裁量基准的名称与形式出现。裁量基准以行政机关行使裁量权限为前提，行政机关行使裁量权之际可以视为“个案的立法者”。例如，对于公民的申请某项许可之案件，倘若事先公布具体明确的审查基准(裁量基准)，对于公民而言，不仅使其得以进行事前判断行政机关核准许可的可能性高低，在许可的可能性较低时，不至于造成申请人准备之徒劳，也能够节省行政机关处理此类申请所耗费的劳力时间与费用。

台湾行政法学界认为，行政实务上常见的裁罚参考表或处罚标准表，乃至于各种行使裁量权限的行政基准而言，既可能是具有法律授权的法规命令，也可能为行政规则。往往可从形式标准判断——如授权依据是否发布；或从实质标准判断——包括相对人、内容及法律效力。行政机关依法律授权订定的命令为法规命令，原则上具备外部法规范的拘束力。②当裁量基准具备法律授权的依据，法律授权目的、范围与内容亦属明确时，不论其规范内容涉及公民权利或仅限于纯粹行政内部事项，即可以认定为法规命令。③当裁量基准于形式上欠缺法律授权时，应进一步检视其规范内容是否直接涉及公民权利义务事项。如果裁量基准的内容并非规范行政内部事务，而是规范行使裁量权或给付的方式与标准，即难谓其对于公民权益不生影响。基于法律保留原则的考量，仍应以法规命令视之。

形式上不具备法律的授权，内容是行政机关为了补充裁量权所制定的裁量基准，即属行政规则。于此，裁量基准仍应以授权法律作为依附对象，当其依附的法律构成要件已经明确，在未逾越法律意旨的前提下，行政机关始得运用裁量基准针对法律应如何执行作具体的补充。④因此，并同形式与实质两项标准认定其法律属性，当裁量基准的法律授权依据、授权目的、范围与内容明确时，或其内容是规范行使裁罚权或给付的方式与标准时，应认定为法规命令。否则即是行政规则。

从大陆的情形来看，裁量基准在形式上多为规范性的行政文件。裁量基准一般只是对法律规范内容的阐述和确定，对立法意图的说明与强调，对行政主体及其公务员理解的统一和行动的协调，并没有独立设定、变更或消灭相对人的新的权利义务，并不具有独立的新的法律效果，从行为性质上不能定性为行政立法，自然也不能构成《立法法》意义上的“法”。就我国的法治建设与语境情况来看，仅从制定主体与制定程序来看，裁量基准仍然不是《立法法》所认可的法律、法规与规章，而只能是一种行政规则。至于是否涉及公民的权利与义务，这是上位法授权执法的结果，而不是行政规则创制的原因。但是，诚如王锡锌教授所言，不论裁量基准以什么形式出现，从其实践效力来看，基准一旦制定颁布，便成为执法人员的重要依据，具有规范效力和适用效力。这种内部适用效力，又将进一步延伸至行政相对人，因而具有了外部效力。⑤故裁量基准不是法，但作为规范性文件权力来源于法的规定，仍然具有“软法”的性质。

二、裁量基准：解释性规则，抑或指导性规则

法律授权的意旨、内容与范围往往必须透过行政机关进一步的解释，才能在具体个案中转化为行政行动的方针与准据。唯法规之解释常极为复杂费事，此在解释不确定法律概念时尤其为然，基层行政人员未必能胜任。因此由上级机关制定解释法律、法规与规章之行政规则，阐明法规之疑义，使行政工作合理化，并统一法律之适用，以确保行政裁量的公正实施，防止违反平等对待与侵害相对人的正当期待。故解释性行政规则与裁量基准并不是处于截然两分的状态，恰恰相反，两者常常互相包容。

(一)实证材料之检索

裁量基准究竟有哪些类型？鉴于权利义务只能由法律明确授权才能予以限制，创制性行政规则自然可以排除。那么，除了解释性行政规则外，我国是否还有指导性行政规则？究竟属于解释性行政规则，还是指导性行政规则？由于裁量基准的法律属性不仅事关裁量基准的执行效果，而且对于依法行政之推展具有重要的现实意义。我们拟透过实证分析，厘清上述疑惑。

1.《丹东市国土资源局行政处罚自由裁量标准》⑥对案件办理程序规定非常具体：(1)监察支队对立案案件进行现场调查、取证，并写出案件调查报告，报法规监察处；(2)法规监察处依据调查报告和相关证据材料拟定处罚意见，报主管局长；(3)主管局长组织案件审理会，对5万元以下的处罚进行确定，对超出5万的处罚报主要领导或召开局务会研究决定。

2.自2008年11月1日起施行的《青岛市环境保护局行政处罚自由裁量权行使标准(试行)》⑦第十二条规定，市局法制机构应当定期通过行政执法案卷评查、重大行政执法行为备案等形式对行政处罚裁量基准制度实施情况进行检查，对行政处罚裁量权行使不当的，应当责令及时纠正。

3.2006年12月18日公布的《义乌市卫生局行政处罚自由裁量基准(试行)》⑧，规定了各卫生违法行为的处罚根据及范围。

4.《杭州市林业水利局行政处罚自由裁量基准》第14条规定，行使行政处罚自由裁量权的情况，纳入局依法行政年度考核。构成违法的，除依法承担法律责任外，由纪检监察机构追究执法过错责任。⑨

5.《福建省消防行政处罚自由裁量参考标准》(闽公消［2008］78号)，结合福建省公安消防工作实际，就《消防法》中处罚标准进行细化，供广大公安民警在工作中“参考”。但是该标准第十六条规定：依据本标准实施的罚款额度均不得超出《福建省消防条例》规定的罚款幅度的最低和最高限额，依法具有减轻或加重处罚情节的除外。该标准自下发之日起执行。⑩

6.《漳州市国家税务局税务违法案件行政处罚裁量指引(试行)》(漳国税发［2008］33号)也规定：情节特别轻微、特别严重或其他特殊情况，不按本指引相应档次处罚，须报经本级国税局局长、局长办公会议或者重大税务案件审理委员会研究批准，并做好相关记录，详述理由。所有处罚必须在《税收征收管理法》及其他法律、行政法规规定的幅度内。(11)

(二)裁量基准特点之归纳

透过上述实证材料，我们发现：从主体上看，制定裁量基准的主体多元化。几乎有规范性文件制定权的各级政府及其部门都可以制定裁量基准；从范围来看，涉及的范围较为狭窄，主要是各种行政处罚领域，由于行政处罚涉及当事人的权利与自由，影响甚巨，从行政处罚切入，容易匡正行政执法的正面形象；从制定程序来看，一般按照规范性文件的方式运作，较为迅捷及时。

透过分析各种作为文件形式下发的裁量基准的内容，我们发现以下特点：

首先，行为规范性。裁量基准是行政机关为了对社会生活进行管理，将法律、法规、规章所确定的原则、制度和规范等与社会生活的具体实际和社会管理的现实需要结合起来，根据过罚相当原则，细化为若干裁量阶次，确保裁罚与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，以便更有针对性地解决某些社会实际问题而制定的一种规范性的文件。从实质上讲，裁量基准是对法律、法规、规章所设定的行为规则的进一步延伸、补充和细化，因而对行政机关和行政相对人的行为当然地具有规范的一般性制度的作用。

其次，普遍约束力。裁量基准虽然作为内部基准，不能直接对外产生法律效力，但实际上是针对不特定的行政相对人制定的。它依据法律、法规、规章设定的行为规则，对其制定主体管辖范围内的公民、法人和其他组织都普遍地发生作用和具有约束力，所有行政相对人都无例外地要遵循，否则就将承担法律责任。由于裁量基准的内容具有概括性、一般性的特点，因而它设定的行为规则不是实施一次即告终止，而是可以对同类事物反复适用，在同样条件下重复地发生效力。

第三，强制性。裁量基准虽然不具有《立法法》所确认的法律形式，即不属于形式意义上的法规范，但是，行政机关制定裁量基准是行政机关进行行政管理活动的法定职责与方式，是为了执行与解释法律、法规或规章而制定的，是具体执法活动的依据。裁量基准往往由上级主管部门统一发文，“遵照执行”的字样普遍存在，并建立了评议考核制度与责任追究制度，对违反上述规定和要求的执法人员，将严格按照规定追究其责任。这些规定经公布后实际上具有外部指向性，是具体行政行为的依据，并借助于行政权力固有的强制性而获得了强制执行的效力。借助于法规范之强制手段，裁量基准对上位规则的强制性予以具体化。因此，裁量基准的强制力与法规范确定的强制力衔接起来，对具体的执法机关和行政相对人而言，裁量基准就取得了与法规范一样的强制力。

内蒙古自治区人民政府


内蒙古自治区农业机械管理办法
内蒙古自治区人民政府令第65号


1995年10月24日自治区人民政府第19次常务会议通过

第一章 总则
第一条 为了加强农业机械管理，充分发挥农业机械的作用，保护农业机械生产者、销售者、使用者和服务者的合法权益，促进自治区农业经济发展，制定本办法。
第二条 本办法所称农业机械（以下简称农机）是指用于种植业、畜牧业、林业和渔业作业的机械。
第三条 在自治区内从事农机生产、销售、使用、服务的单位和个人，遵守本办法。法律、法规另有规定的，从其规定。
第四条 旗县级以上人民政府农机管理部门，负责本行政区域内农机管理工作。其他有关部门在各自职责范围内，与农机行政管理部门配合做好农机管理工作。苏木乡镇人民政府负责苏木乡镇农机管理工作，也可以委托农机管理服务站负责管理。
第五条 农机管理坚持促进生产、提高效益、保障安全、加强服务、严格管理的原则。
鼓励和支持农业生产经营组织和农业劳动者使用先进、适用的农机，提高农业机械化水平。
第六条 各级人民政府要将农业机械化纳入农业发展规划，鼓励和支持农机科学技术的研究、开发和推广，积极引进、吸收国内外先进技术，在政策、资金等方面扶持农业机械化事业的发展。
各级人民政府对发展农业机械化事业做出显著成绩的单位和个人给予表彰、奖励。

第二章 农机生产与销售
第七条 农机生产企业必须按标准组织生产，保证产品质量，并接受技术监督部门监督。
禁止生产国家明令淘汰的农机。禁止擅自组装农机。
第八条 农机生产企业生产新产品，必须向农机鉴定机构申请检测鉴定；鉴定合格方可组织生产。
第九条 销售农机的单位和个人必须具备下列条件，并向工商行政管理机关申请登记，领取营业执照：
（一）有必要的经营场所和仓储条件；
（二）有必要的检测手段；
（三）有熟悉农机知识、具有相应专业技能的人员。
第十条 销售的农机要有产品检验合格证；国家规定有推广许可证或者鉴定证的，从其规定。
禁止销售国家明令禁止销售的农机。
销售农机的单位和个人，接受技术监督部门的监督。
第十一条 销售农机的单位和个人，在经销主机时，应当经销其配件。
第十二条 销售农机必须严格执行国家和自治区的有关价格规定，禁止擅自提价和乱加费用。
第十三条 农机生产者、销售者按照《中华人民共和国产品质量法》的规定承担产品质量责任。
技术监督部门和农机行政管理部门受理用户的质量投诉。

第三章 农机使用与修理
第十四条 农机使用者可以利用农机开展有偿服务。
第十五条 国有、集体农业机械化服务组织，必须按照规定提取和使用固定资产折旧费。报废、转让国家投资购置的农机及其他固定资产，须经旗县级以上农机行政管理部门和国有资产管理部门批准；转让时，应当进行产权界定和价格评估。
第十六条 农机使用者开展有偿服务应当与用户签订合同。
合同应当明确农机作业质量要求、完成时间、收费标准、结算方式及争议解决方式。
第十七条 从事农机修理的单位和个人必须具备下列条件，并向工商行政管理机关登记，领取营业执照：
（一）有必要的经营场地；
（二）有必要的检测手段和修理设备；
（三）有相应的专业技术人员。
第十八条 农机修理人员必须经技术考核，取得技术等级合格证，方可承担相应等级的修理工作。
第十九条 农机修理要严格执行农机修理工艺规程和修理质量标准，确保修理质量，并接受农机行政管理部门的监督。
第二十条 因农机修理质量发生争议，由农机行政管理部门负责组织鉴定。

第四章 安全监理
第二十一条 农用拖拉机、联合收割机、自走式农机和8千瓦及其以上座机，使用前到农机安全监理机构领取行驶证和号牌；未取得行驶证和号牌的不得使用。
前款规定的农机在领取正式号牌前，需要行驶时，必须领取临时号牌。
农机牌证不得出借、转让、涂改或者伪造。
第二十二条 农机号牌必须安装在指定位置，并保持清晰。农机行驶证必须随机携带。
第二十三条 取得牌证的农机转出原监理辖区或者在本监理辖区内变更户主时，必须办理转籍或者过户手续。
第二十四条 农机使用前，须经农机安全监理机构的安全检查和技术检验，查验不合格的不准使用。
第二十五条 对实行安全监理的农机进行改装，须经农机安全监理机构批准。专门从事运输或者既从事运输又从事农田作业的拖拉机，其改装、改型须经公安部门批准。
第二十六条 经旗县级以上农机安全监理机构技术认定不能修复或者没有修复价值的农机，农机所有者依据有关规定办理报废手续。报废的农机不准使用。
第二十七条 农机驾驶、操作人员须经考试取得驾驶证、操作证，方可驾驶、操作农机。
不得驾驶、操作与驾驶证、操作证准驾机型不符的农机。需要驾驶、操作准驾机型以外的农机时，应当办理增驾手续。
第二十八条 农机驾驶、操作人员应当随身携带驾驶证、操作证。
禁止出借、转让、涂改、伪造驾驶证和操作证。
第二十九条 农机驾驶、操作人员必须遵守国家有关安全生产的法规和农机安全操作规程，禁止违章驾驶和操作。
第三十条 农机驾驶、操作人员应当按照技术规范维修保养农机，保持机况良好和安全设备、机件装置齐全有效。
第三十一条 农机作业发生事故时，驾驶、操作人员必须立即停机（必须移动时应当标明位置），保护现场，抢救伤者和财产，并迅速报告当地农机安全监理机构。农机安全监理机构接到事故报告后，应当立即派员赶赴现场。
第三十二条 农机驾驶、操作人员必须参加农机安全监理机构的年度审验；不参加审验或者审检不合格的，不准继续驾驶、操作农机。
第三十三条 农机驾驶、操作人员变更服务单位或者户籍，应当办理农机驾驶、操作转籍或者变更手续。
第三十四条 农机监理按照规定收取农机监理费。

第五章 罚则
第三十五条 生产、销售农机的单位和个人有下列行为之一的，由技术监督部门依照《中华人民共和国产品质量法》有关规定予以处罚：
（一）未按标准组织生产或者擅自组装农机的；
（二）生产国家明令淘汰的农机的；
（三）销售国家明令禁止销售的农机的。
第三十六条 生产、销售农机的单位和个人有下列行为之一的，由农机行政管理部门责令停止生产、销售；购买者要求更换、退货、赔偿的，按照《中华人民共和国消费者权益保护法》有关规定执行：
（一）未经鉴定或者鉴定不合格而生产农机的；
（二）销售没有国家规定的推广许可证、鉴定证书的农机的。
第三十七条 未经批准而报废、转让国家投资购置的大中型农机的，由农机行政管理部门负责收回国家投资款，并处以国家投资额5％以上10％以下的罚款。
收回的国家投资款上交财政，用于发展农机事业。
第三十八条 无照从事农机修理业务或者越级承揽修理业务的，由工商行政管理部门或者农机行政管理部门责令改正，并可处以50元以下罚款。
第三十九条 农机驾驶、操作人员有下列行为之一的，由负责农机安全监理的行政管理部门给予警告、100元以下罚款，并可吊扣、吊销驾驶证或者操作证：
（一）未领取牌证即使用农机的；
（二）无证驾驶或者操作农机的；
（三）不按规定安装农机号牌的；
（四）驾驶、操作农机不携带驾驶证、操作证、行驶证的；
（五）出借、转让、涂改或者伪造农机号牌、行驶证、驾驶证和操作证或者使用失效的农机号牌、行驶证、驾驶证和操作证的；
（六）驾驶、操作与驾驶证、操作证准驾机型不符的农机的；
（七）不按规定参加农机安全检验或者驾驶、操作检验不合格农机的；
（八）不按规定参加驾驶、操作人员审验或者审验不合格仍然驾驶、操作农机的；
（九）不按规定办理转籍、过户和变更手续的；
（十）不遵守国家有关安全生产法规和农机安全操作规程驾驶、操作农机的；
（十一）擅自改装或者使用报废农机的。
第四十条 当事人对行政处罚决定不服的，依照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提起诉讼。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十一条 拒绝、阻碍农机管理人员依法执行职务的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条 农机管理人员滥用职权，徇私舞弊，玩忽职守的，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附则
第四十三条 本办法应用中的具体问题由自治区农机行政管理部门负责解释。
第四十四条 本办法自1995年12月1日起施行。



1995年10月24日