陕西省规划管理暂行办法
陕西省人民政府
陕西省规划管理暂行办法
陕西省人民政府令第132号
《陕西省规划管理暂行办法》已经省政府2008年第2次常务会议通过，现予发布，自2008年3月1日起施行。
省长：袁纯清
二○○八年一月三十日
陕西省规划管理暂行办法
目 录
第一章 总则
第二章 规划的体系
第三章 规划的编制
第四章 规划的实施
第五章 规划的监督
第六章 附则
第一章 总则
第一条 为了推进规划工作的规范化、制度化，提高规划的科学性，更好地发挥规划在经济社会发展中的指导作用,根据有关法律法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规划，是指县级以上人民政府及其有关部门编制的经济和社会领域的发展规划。
第三条 各级人民政府及其有关部门应当对重大的经济社会发展事项制定规划，以规划指导工作，促进经济又好又快发展和社会全面进步。
第四条 各级人民政府及其有关部门应当按照本办法的规定编制和实施规划。
法律法规以及国家对编制和实施规划另有规定的，从其规定。
第五条 经依法批准的规划，是各级人民政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，任何单位和个人未经法定程序不得修改。
第六条 县级以上人民政府发展改革行政主管部门负责本行政区域内总体规划和区域规划的管理工作，其他有关行政主管部门依据各自职责负责本行政区域内专项规划的管理工作。
第七条 县级以上人民政府应当将规划编制和管理经费纳入本级财政预算。
第二章 规划的体系
第八条 规划分为总体规划、专项规划和区域规划。
第九条 总体规划是指以国民经济和社会发展为对象编制的综合性规划，是编制专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据。
总体规划的规划期一般为5年，可以展望到10年以及10年以上。
第十条 总体规划草案由县级以上人民政府组织编制，经本级人民代表大会审议批准后实施，并报上一级人民政府备案。
第十一条 专项规划是指以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是指导该领域发展以及审批、核准该领域重大项目和安排政府投资的重要依据。
专项规划的规划期一般与总体规划保持一致，特殊条件下也可以根据实际情况确定。
第十二条 下列领域可以编制专项规划：
（一）关系国民经济和社会发展全局的领域；
（二）需要县级以上人民政府审批或者核准的重大项目以及财政安排投资数额较大的领域；
（三）涉及重大产业布局或者重要资源开发的领域；
（四）涉及公民重大利益的领域；
（五）法律法规以及国家规定的领域。
第十三条 专项规划由县级以上人民政府有关部门组织编制。需要由县级以上人民政府审批的专项规划，应当送本级发展改革行政主管部门备案后报本级人民政府批准。
第十四条 区域规划是指以跨行政区的特定经济区为对象编制的规划，是编制区域内其他各类规划的依据。
区域规划的规划期一般为5年或者10年。
第十五条 下列地区可以编制区域规划：
（一）经济联系紧密的城镇密集地区；
（二）以中心城市为依托的经济圈、经济带；
（三）总体规划确定的重点开发区域或者保护地区。
第十六条 区域规划由该规划所在地共同的上一级人民政府批准后实施。
第三章 规划的编制
第十七条 规划编制应当遵循以下原则：
（一）坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观；
（二）坚持从实际出发，遵循自然规律、经济规律和社会发展规律；
（三）坚持科学化、民主化、法制化，广泛听取社会各界和公众的意见；
（四）坚持统筹兼顾，加强各级各类规划之间的衔接和协调；
（五）坚持既重视宏观调控，又充分发挥市场配置资源的基础性作用。
第十八条 规划编制机关应当组织有关部门认真做好规划编制的前期工作。前期工作一般包括基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等内容。
前期工作中的重大课题研究，应当采取招标投标或者其他竞争方式选择课题承担单位。
第十九条 总体规划草案在送本级人民政府审批前，应当由本级发展改革行政主管部门送上一级发展改革行政主管部门备案。
总体规划草案在报送本级人民政府前，应当送相邻地区的同级人民政府进行衔接。对规划衔接中的问题不能达成一致意见的，由共同的上一级人民政府决定。
第二十条 规划编制机关应当将专项规划草案送本级发展改革行政主管部门与总体规划进行衔接，同时还应当送上一级人民政府有关部门与相应的上级专项规划进行衔接。
专项规划涉及其他领域的，规划编制机关还应当征求本级有关部门的意见。有关部门应当自收到规划草案之日起30日内将反馈意见送规划编制机关。
未经衔接的规划不得报送审批。
第二十一条 规划的衔接应当遵循以下原则：
（一）专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划；
（二）下级政府规划服从上级政府规划；
（三）专项规划之间不得相互矛盾。
第二十二条 对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划和区域规划，规划编制机关应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响篇章或者说明。
第二十三条 规划编制机关应当组织有关方面的专家，对规划草案进行论证并出具论证报告。论证报告应当全面、客观、公正。
第二十四条 编制规划应当充分发扬民主，广泛听取意见。除法律法规以及国家另有规定外，规划编制机关应当将规划草案予以公布，并采取听证会或者其他形式，征求公众的意见。
第二十五条 规划编制机关报送规划草案时，应当将规划编制说明和规划论证报告一并报送。
规划编制说明包括征求意见以及与其他相关规划衔接的情况，对未采纳的重要意见应当说明理由。
第二十六条 除法律法规以及国家另有规定外，批准后的规划应当及时向社会公布。
第四章 规划的实施
第二十七条 各级人民政府及其有关部门应当按照规划的要求，有计划、分步骤地组织实施规划。
第二十八条 规划批准后，县级以上人民政府有关部门应当及时对规划的主要目标和任务进行分解，明确责任，保证规划的实施。
第二十九条 县级以上人民政府及其有关部门应当依据规划进行项目管理。未列入规划的项目，一般不予审批。
第三十条 规划编制机关应当在规划实施的中期阶段对规划的实施情况进行评估。
评估工作由规划编制机关组织进行，也可以委托有资质的社会中介机构进行。评估报告应当作为修订规划的重要依据。
第三十一条 经中期评估或者因其他原因需要修订规划的，由该规划的编制机关提出规划修订方案，并经过专家论证和征求公众意见后，按照法定程序报批和公布。
第三十二条 总体规划对特定领域或者区域的发展方向等进行重大调整的，专项规划和区域规划的编制机关应当根据总体规划修订相关的规划，并按照法定程序报批和公布。
第五章 规划的监督
第三十三条 公民、法人和其他组织认为专项规划或者区域规划与总体规划、下级政府规划与上级政府规划以及专项规划之间存在矛盾的，可以要求规划主管部门审查并依法按照相关程序处理。
第三十四条 规划编制机关拒不采纳有关部门提出的合理衔接意见或者由于其他原因，造成专项规划与总体规划相抵触的，本级人民政府可以决定该规划无效或者部分无效；造成下级政府规划与上级政府规划相抵触的，上级人民政府可以决定该规划无效或者部分无效。
第三十五条 对未按照法定程序编制、审批、修改规划的，由本级或者上级人民政府责令改正，通报批评；情节严重的，对有关负责人和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第三十六条 规划的论证、评估单位或者个人在规划的论证、评估中弄虚作假的，由县级以上人民政府发展改革行政主管部门责令改正；情节严重的，规划编制机关5年内不得委托其从事规划的评估、论证工作。
第六章 附则
第三十七条 本办法自2008年3月1日起施行。
［提要］在经济飞速发展的今天，债权转让越来越被群众所熟知和接受，它促进了交易的便捷性和灵活性。但仅有债权人与受让人之间关于债权转让的约定，尚不能完全实现债权转让制度设立的法律价值，还需要有债务人的配合履行，才能达到债权转让的最终目的。
一、债权转让的概述
债权转让，又称债权让与或合同权利的转让，是指债权人通过协议将其债权全部或者部分转让给第三人的行为。债权在全部让与时，受让人取代原债权人成为合同关系的新债权人，原债权人脱离合同关系；在部分让与时，受让人作为第三人将参加到原合同关系之中，与原债权人共同享有债权。此时，合同权利人一方已由一人变成数人，合同之债成为多数人之债。
债权转让的生效条件：
1、必须是合法有效的债权且不得违背社会公共利益。债权的有效存在是债权转让的前提。以无效的债权转让他人，或者以已经消灭的债权转让他人，是转让的标的不能。这种限制性规定的意义在于防止受让人、国家、集体利益受损。
2、转让不得改变债权的主要内容。债权作为法锁的观念虽已消失，但债权转让只是主体上的变更，如果存在债的主要内容变更，则发生新的合同关系，而不属于转让性质。
3、债权的转让人与受让人必须达成债权转让的协议。债权转让是一种处分行为，必须符合民事行为的生效条件。转让人主体必须符合资格，即具有处分能力，是完全的民事行为能力人。双方的意思表示必须真实，不是真实的意思表示，债权转让无效。如果一方当事人欺诈、胁迫或乘人之危，转让无效。合同被撤销后，受让人已接受债务人清偿的，应作为不当得利返还原债权人。
4、转让的债权必须具有可转让性。根据债的有关原理，某些合同是不可让渡的，其债权也应不可转让。一种是基于个人信任关系而发生的债权、以特定身份关系为继承的债权、不作为的债权、因继承发生的遗产给付请求权。第二种为属于从权利的债权。从权利随主权利的移转而移转，若将从权利和主权利分开单独转让，则为性质上所不允许。第三种是依合同当事人约定不得转让的债权。按照当事人意思自治原则，当事人对债权转让的禁止可以在合同中约定，也可以在合同订立之后另行约定，但必须在债权尚未转让之前作出，否则转让有效。第四种是依法律规定不得转让的债权。
5、债权的转让必须通知债务人。《合同法》第80条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人，未经通知，该转让对债务人不发生效力。”
6、债权转让必须遵守一定程序和手续。一般合同的成立是当事人自愿原则，但《合同法》第87条也规定：“法律、行政法规规定转让权利或者转移义务应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”
二、债权转让履行通知义务的主体及通知方式
司法实践中发生的债权转让纠纷有许多是与通知义务的主体是否正确有关。而《合同法》对这一问题的规定也不明确。因此有人认为应由转让人通知，也有人认为由让与人或受让人通知均可以，只要实际通知了债务人即可。
笔者认为，该通知义务只能由债权人履行才是有效的，理由如下：
1、从债权转让的通知的效力及合同相对性原则看。债权转让具有两方面的效力，一是对内效力，即债权转让人与受让人之间转让合同的效力。二是债权转让对债务人或第三人产生的效力。在通知未到达债务人前，其债权转让协议仅在债权转让人与受让人之间发生效力，对债务人不发生效力。既然对债务人不生效力，则不能由债务人向受让人作出通知，也不能由受让人向债务人作出通知。即使根据合同的相对性原则，只有合同当事人一方能够向合同的另一方当事人基于合同提出请求，不能向无合同关系的第三人主张。而此时债务人尚未加入到债权转让关系中，受让人与债务人之间并没有发生合同关系，债务人不是合同的一方当事人，那么受让人就没有资格向债务人作出通知。而在正式通知以前，合同关系仍只存在于债权人和债务人之间，而债务人与受让人没有发生合同义务，所以应当只能由债权人履行通知义务。
2、倘若可以由受让人通知，那么可能出现这样的情况：在债权人没有作出通知的情况下，受让人向债务人作出通知，要求债务人向其履行，债务人作出履行后，债权人否认转让关系的存在，要求债务人继续履行，这样极易发生纠纷。抑或根本不存在债权转让关系，第三人制造虚假的债权转让凭证并通知债务人履行，债务人履行后，债权人持原债权凭证主张债权，这样债务人便有可能陷入连环的诉讼中，增加了当事人的诉累。而如果规定只能由债权人履行通知义务便可以减少或避免虚假债权转让后发生的一系列纠纷。因为规定由债权人通知后，受让人的通知便不发生效力，则受让人虚假的债权转让便没有了市场。相应地由债权人履行通知义务，债务人便可以凭债权人履行通知的行为验证债权转让的真实性，因为只有债权人才能对自己的行为负责和作出真实的意思表示。同时在债权多重让与，都没有履行通知义务时，谁才是真正受让人？如果可以由受让人通知，势必会造成多个受让人主张该让与的债权，并出示相关通知的证据，而此时却难以确定受让人的优先权。规定由债权人通知，则此时可以由债权人作出选择，确定债权的受让人。因为债权的让与是基于让与人的意思而发生的转让，也只有真实的意思表示通知到债务人才能发生债权转让的效力。综上，无论是从法条规定看，还是从有利于实践操作及避免纠纷看，债权转让通知义务的主体只能是债权人。
三、债权转让后债权转让人应承担的责任
1、债权转让后债权转让人应该对债权的瑕疵负担保责任。为了保护债务人的利益，特别是在合同中既有债权又有债务的情况下，单纯转让债权很可能造成债务人利益的损害，所以我国《合同法》在规定债权转让中赋予债务人抗辩权和抵销权。《合同法》第82条规定：“债务人接到债权转让通知时，债务人对让与人的抗辩，可以向受让人主张。”《合同法》第83条规定：“债务人接到债权转让通知后，债务人对让与人享有债权，并且债务人的债权先于转让的债权到期或同时到期的，债务人可以向受让人主张抵消。
2、债权转让后债权转让人对债务人履行不能不承担担保责任。当合同债权全部转让的协议生效后，原债权人与债务人的债权债务关系不再存在，因而债的主体发生变化，由第三人与原债务人形成了新的债权债务关系。原债权人因转让协议的生效而完全退出原来债的关系，丧失债权人的地位，对债务人的不履行或者不适当履行，原债权人不再享有权利，当然对债务人履行不能也不负担保责任。
四、审判实践中债权转让有关问题
1、时效中断与丧失了时效的债权可否转让。虽然债权转让通知的本意或目的在于指示债务人向债权受让人履行债务，但也含有向债务人主张债权的意义。因此，按照诉讼时效中断中关于请求的规定，债权转让应该构成时效中断。诉讼时效已经丧失的债权也仍然可以转让。因为在民法原则中，当事人自愿原则尤为重要。虽然已经完成了诉讼时效，但债务人尚有自愿履行债务的可能，且债务人履行之后不得以诉讼时效完成为理由请求返还。因此，丧失了诉讼时效的债权仍然可以转让。如果债权转让后，债务人以诉讼时效丧失提出抗辩，受让人则可以转而请求转让人赔偿损失。
2、债权转让可否牟利。我国《民法通则》第91条规定，合同的转让不得牟利。但这里所将的牟利是指非法倒卖合同、牟取非法所得并危害社会经济秩序的行为而言的。在市场经济条件下，合同的转让特别是权利的转让，大都是有偿行为，转让人转让其权利收取一定的利益或合理的报酬。“债权作为商品进入市场与其他商品并无本质区分。它们都受市场经济之共同法则即价值规律的制约。因此，表现于债权让与在可谋利上即为其价格受市场调节，此种调节的结果很可能就使让与人获得的不仅仅是一定利益，而是较为丰厚的利益。我们认为，只要是不为暴利的情况下，此种利益应得到保护，因为这是对其风险的回报，市场经济理应如此。” 如果将有偿的转让行为都作为非法牟利对待，实际上是禁止了合同的转让，对于搞活流通、增进交易、促进社会财富增长非常不利。所以不能将有偿转让行为等同于非法牟利行为。
3、可撤销的债权可否转让。可撤销法律行为在撤销权人行使撤销权之前，属于效力待定的债权。这是因为撤销权人可能不行使撤销权，而使债权成为有效的债权。既然有效债权，则也可以转让。但应注意，如果债务人以诉讼时效完成为由拒绝履行债务或行使撤销权而使债权归于无效，受让人可以因此主张债权转让无效。
参考资料：
［1］崔建远：《合同法》（第三版），法律出版社2003年版，第173 页。