陕西省行政执法责任制办法目录
陕西省人民政府
陕西省行政执法责任制办法
陕西省人民政府令第118号
《陕西省行政执法责任制办法》已经省政府2006年第33次常务会议通过，现予发布，自2007年3月1日起施行。
代省长：袁纯清
二○○七年一月十七日
陕西省行政执法责任制办法
目 录
第一章 总则
第二章 行政执法职责
第三章 评议考核
第四章 责任追究
第五章 附则
第一章 总 则
第一条 为了规范行政执法行为，强化行政执法责任，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，根据法律、法规和国务院的有关规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政执法责任制，是指各级行政执法机关为保障法律、法规、规章正确有效实施，依照法定职责建立的行使行政执法职权、承担行政执法责任的工作制度。
第三条 本省行政区域内的县级以上人民政府及其所属行政机关，以及法律、法规授权的执法机构和行政机关依法委托的执法组织（以下称“行政执法机关”），依照本办法的规定实行行政执法责任制。
第四条 县级以上人民政府领导本行政区域内的行政执法责任制工作。
县级以上人民政府法制机构具体组织实施、协调指导本行政区域内的行政执法责任制工作，人事、监察、机构编制部门依照各自的职权负责行政执法责任制的相关工作。
行政执法机关领导本机关和所属行政执法机构的行政执法责任制工作，指导下一级行政执法机关的行政执法责任制工作。
实行垂直管理的部门领导本系统的行政执法责任制工作。
第五条 实行行政执法责任制，要坚持职权法定、权责一致、责任与奖惩相适当的原则。
第二章 行政执法职责
第六条 各级行政执法机关，应当认真履行法律、法规、规章规定的职责，依照法定职权和程序从事行政执法活动。
第七条 行政执法机关应当依照本办法的规定，对本机关负责组织实施以及配合其他机关实施的法律、法规、规章所规定的执法职权、执法责任进行逐项分解，并落实到执法机构和执法岗位。
新法颁布实施或法律、法规、规章修订、修正、废止后，行政执法机关应当及时对执法职权、执法责任作出相应调整。
第八条 行政执法机关的执法主体、执法依据经本级人民政府审核确认后，应当以政府名义向社会公布。公布方式由县级以上人民政府确定。
行政执法机关应当将本机关分解落实的执法职权、执法责任向社会公布。公布方式由行政执法机关确定。
第九条 行政执法实行行政首长负责制。县级以上人民政府行政首长对本行政区域内的行政执法承担领导责任；行政执法机关的行政首长对本机关的行政执法承担领导责任。
第十条 行政执法机关应当完善执法程序，统一执法文书，规范执法案卷，建立法律、法规、规章的学习宣传制度，加强对行政执法人员的教育、培训和管理。
第十一条 行政执法机关之间发生执法职责争议，涉及职能划分的，由机构编制部门协调解决；涉及法律、法规、规章规定的，由政府法制机构协调解决。
第三章 评议考核
第十二条 行政执法评议考核是行政机关绩效评估和公务员考核的重要内容，每年结合年度考评一并进行。
第十三条 评议考核的主要内容是：
（一）行政执法主体资格是否合法；
（二）行政执法职权是否分解落实；
（三）行政执法行为是否符合执法权限；
（四）行政执法行为认定事实、适用法律是否准确；
（五）行政执法程序是否合法；
（六）行政执法决定的内容是否合法、适当；
（七）行政执法文书是否统一；
（八）行政执法案卷是否完整规范；
（九）行政执法投诉、举报的受理、调查处理结果；
（十）行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果；
（十一）其他需要评议考核的情况。
第十四条 行政执法考评采取组织考评、自我考评和互查互评相结合的方法进行，以组织考评为主。
县级以上各级人民政府的考评机构（考评委员会或考评领导小组）负责对所属行政执法机关进行考评；各级行政执法机关的考评机构负责对所属执法机构和行政执法人员进行考评。
实行垂直管理的行政执法机关，由上一级行政主管机关进行考评，并充分听取当地人民政府的意见。
县级以上各级人民政府考评机构应当由本级人事、监察、法制、机构编制等部门参加。
第十五条 考评机构应当结合不同机关、不同岗位的具体情况和特点，明确评议考核的内容和标准，量化各项考核内容的具体指标，制定评议考核工作方案。
第十六条 行政执法评议考核要引入外部评议机制。通过召开座谈会、发放执法评议卡、设立公众意见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式，认真听取行政管理相对人的意见。
外部评议的结果要作为对行政执法机关和行政执法人员最终考核意见的重要依据。
第十七条 在评议考核中发现有未经处理的违法行政执法行为，应经被考评单位或被考评人员确认，并转送责任追究机关依照本办法追究相应责任。
第十八条 行政执法评议考核中，发现行政执法机关有下列情形之一的，不得评选为先进：
（一）行政执法机关首长被追究行政执法责任，或者本机关有5人次以上被追究行政执法责任的；
（二）违反本办法第十九条规定，被上级行政机关通报批评的；
（三）行政执法行为引起行政复议或行政诉讼，行政复议机关和审判机关认定该行政执法行为违法，作出撤销裁决且比例较高的；
（四）外部评议中群众满意程度较低，或“创佳评差”活动中被评为较差单位的。
第四章 责任追究
第十九条 行政执法机关及其行政执法人员在行政执法活动中有下列情形之一的，应当追究行政执法责任：
（一）行政执法主体不合法的；
（二）超越或者滥用行政职权的；
（三）违反法定程序执法的；
（四）认定事实不准确，适用法律依据错误的；
（五）不履行或者拖延履行法定职责的；
（六）无行政执法证件从事执法活动或者违法使用行政执法证件的；
（七）不使用法定收费、罚款、没收财物票据的；
（八）不落实罚缴分离规定及擅自挪用或者处理没收扣押财物的；
（九）不使用统一执法文书格式，执法案卷不完整、不规范的；
（十）拒绝、拖延上级行政机关依法作出的行政决定的；
（十一）拒绝、推诿依法应当受理、查处公民、法人及其他组织对行政执法投诉、举报的；
（十二）行政执法决定在生效的行政复议决定或行政诉讼判决中被认定违法或变更、撤销以及引起行政赔偿的；
（十三）法律、法规和规章规定的其他违法行政行为。
第二十条 行政执法机关的违法或不当行政执法行为，由本级人民政府或上级主管机关责令改正，给予通报批评。对行政执法的责任人，按照下列规定处理：
（一）情节轻微，并能主动纠正，且危害后果较小的，给予责任人批评教育或者取消当年评比先进的资格、离岗培训、暂扣行政执法证件的处理；
（二）情节严重，有故意违法情形的，对责任人给予通报批评，或者调离行政执法岗位、收缴行政执法证件的处理；造成不良后果或重大影响的，给予警告或者记过、记大过处分；
（三）情节特别严重，造成重大损失或行政赔偿的，对责任人给予降级或者撤职处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处。
第二十一条 行政执法责任，按照下列规定划分：
（一）行政执法人员直接作出的具体行政行为造成行政执法违法或不当的，由该行政执法人员承担全部责任；
（二）经行政执法机关负责人审核、批准作出的具体行政行为违法或不当的，由承办机构负责人、行政执法机关负责人承担主要责任，承办人员承担次要责任，承办人员故意隐瞒事实真相或者提供的案情失实，承办机构负责人、行政执法机关负责人依据失实案情进行审核、批准，造成行政执法违法或不当的，由承办人员承担主要责任，承办机构负责人、行政执法机关负责人承担次要责任；
（三）承办机构负责人、行政执法机关负责人指使或者授意承办人员隐匿证据、更改案件事实或者违法办案造成行政执法违法或不当的，由承办机构负责人、行政执法机关负责人承担主要责任，承办人员承担次要责任；
（四）行政执法机关集体讨论决定作出的具体行政行为造成行政执法违法或不当的，由行政执法机关主要负责人承担主要责任，其他负责人和承办人员承担次要责任；
（五）坚持正确意见而未被采纳的人员不承担责任。
第二十二条 行政执法责任追究机关发现行政执法违法、不当或不作为的，应当立案审查，并自立案之日起30日内审查终结，作出行政执法责任追究决定。情况复杂的，经行政执法责任追究机关负责人批准，可以适当延长审查期限，但延长期限不得超过20日。
第二十三条 追究行政执法责任需要对责任人给予行政处分的，由任免机关、监察机关按照干部管理权限处理；取消责任人行政执法资格、予以暂扣或收缴行政执法证件，给予通报批评，离岗培训，取消评比先进资格的，由其主管机关或政府法制机构具体处理。
责任追究机关作出处理决定前，应听取被追究责任人的陈述和申辩。
第二十四条 各级人民政府和各级行政执法机关应当按照本办法的规定及时追究行政执法责任，拒不追究的，上一级主管机关有权责成有关机关追究或者直接追究。被责成追究的机关应当在30日内作出处理决定，并在作出处理决定之日起5日内报上级机关备案。
第二十五条 行政执法机关和行政执法人员对责任认定和处理决定不服的，可在收到处理决定之日起15日内向责任追究机关的本级人民政府或上一级行政主管机关申请复核。受理复核的机关应在30日内作出复核决定，并抄送原处理机关。
复核期间，不停止原决定的执行。
第二十六条 行政执法责任追究机关对公民、法人或者其他组织投诉、举报的违法行政行为追究行政执法责任的，应将处理结果告知投诉、举报人；有重大影响的，应将处理结果向社会公布。
第二十七条 负责行政执法责任追究的机关及其工作人员应当秉公办事，客观公正，不枉不纵。对滥用职权、徇私舞弊、打击报复以及玩忽职守的，由其主管机关或监察机关依法给予行政处分；情节严重，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处。
第五章 附则
第二十八条 本办法自2007年3月1日起施行，2002年11月16日省人民政府发布的《陕西省行政执法责任制实施办法》同时废止。
合同义务与同时履行抗辩权
孙瑞玺
同时履行抗辩权，是指双务合同的当事人一方在对方未为对待给付以前，可拒绝履行自己的债务之权。易言之，就是双方同时进行义务的履行。合同关系的当事人什么时间应当同时进行义务的履行呢？可能有二种情况：一种是双方在合同中明确约定同时进行义务的履行；还有一种情况是当事人在合同中没有约定履行义务的期限，没有约定履行的期限，双方应当同时履行，这二种情况都符合同时履行抗辩权的首要条件。[1]同时履行抗辩权是大陆法系国家民法的概念，为立法所明定。
通说认为，同时履行抗辩权的法律根据在于双务合同的牵连性。[2]双务合同的的牵连性，是指给付与对待给付之间具有不可分离的关系，分为发生上的牵连性、存续上的牵连性和功能上的牵连性。所谓发生上的牵连性，是指一方的给付与对方的对待给付在发生上相互牵连，即一方的给付义务不发生，对方的对待给付义务也不发生。存续上的牵连性，指双务合同的一方当事人的债务因不可归责于双方当事人的事由，致不能履行时，债务人免给付义务，债权人亦免对待给付义务。功能上的牵连性，是指双务合同的当事人所负给付与对方当事人的所负对待给付互为前提，一方不履行其义务，对方原则上也不履行。
同时履行抗辩权以双务合同、有偿合同的存在为前提，双务、有偿合同与同时履行抗辩权的关系，可作如下具体分析：
一、双务合同是指当事人之间互负对待给付义务的合同，即一方当事人愿意负担履行义务，旨在使他方当事人因此负有对待履行的义务，或者说，一方当事人所享有的权利即他方当事人所负担的义务，例如买卖、互易、租赁合同均为双务合同。[3]在合同法理论上，双务合同是与单务合同相对应的合同的一种分类，以给付义务是否由双方当事人互负作为区分标准。单务合同是指仅有一方当事人负给付义务，换言之，是指合同当事人并不互相享有权利和负担义务，而主要由一方负担义务，另一方并不负有相对义务的合同。单务合同，因为只有一方负担义务不存在双方权利义务的相互对应关系，不负有履行义务的一方向负有义务的一方提出履行请求时，相对方无权要求同时履行，因此，单务合同不适用同时履行抗辩规则。
传统民法将契约类型划分为一方负担契约和双方负担契约，一方负担契约即单务合同。双方负担契约是指双方当事人互负义务的契约。双务负担契约再区分为双务契约，即双务合同与不完全双务契约。不完全双务契约，又称为不真正的双务合同，或者准双务合同，是指双方虽各负有债务，但其债务并不居于给付与对待给付的关系，换句话说，一方负担义务是主要义务而另一方负担的义务并不是主要义务（即从属的义务），主义务与非主义务之间没有相互对应与牵连关系。[4]如甲委任乙处理事务，未约定报酬时，委任人有预付必要费用的义务，于此情形，乙处理事务的义务与甲预付必要费用的义务，并不居于给付与对待给付的关系，故无偿委任系属于不完全双务契约。[5]同时履行抗辩权系建立在当事人义务之间的牵连性的基础上的，不完全契约当事人所负的义务之间没有相互对应与牵连的关系，因此，一般而言，不完全契约不能适用同时履行抗辩权制度。在例外情况下，不完全契约能否有同时履行抗辩权适用的空间，回答是肯定的。比如一个无偿的委托合同，委托人与受托人如果在合同中没有明确约定委托人要向受托人支付相应的报酬，委托人是不用向受托人支付报酬的，所以这个合同是无偿的，但无偿并一定是单务的。为什么呢？在委托合同里受托人进行委托事务的处理可能要支出相应的费用，委托人要对受托人进行委托事务的处理所支出的费用负担给付义务，这时委托合同又是双务的。如果在委托合同里费用的支出是受托人进行委托事务处理的一个前提条件，在这个无偿的委托合同里也可能发生同时履行抗辩权的适用。[6]在这个例子中，委托人给付受托人进行委托事务处理所支出的费用的义务与受托人进行事务的处理的义务之间具有相互对应与牵连的关系，因此，可以适用同时履行抗辩权。
二、有偿合同，是指当事人一方享有合同规定的权益，须向对方当事人偿付相应代价的合同。无偿合同则是指当事人一方享有合同规定的权益，不必向对方当事人偿付相应代价的合同。这对相对应的合同分类的区分标准是当事人取得权益是否须付相应的代价。一般来说，双务合同都是有偿合同，但单务合同却并非皆为无偿合同。有些单务合同是无偿合同，如赠与合同;而有些单务合同则是有偿合同，如借贷合同。正因为有偿合同均是双务合同，所以，有偿合同适用同时履行抗辩权，而无偿合同则一般不能适用同时履行抗辩权。
三、双务、有偿合同产生债务的范围如何认定是一个向有争议的问题。问题的争议焦点可以总结当事人之间的合同义务之间的牵连性如何认定?民法理论将合同上的义务称为义务群，将其区分为给付义务，附随义务和不真正义务。将给付义务又区分为主给付义务和从给付义务、原给付义务和次给付义务。[7]以该分类为标准，将争议焦点又细化为主给付义务与从给义务之间、主给付义务与附随义务之间、主给付义务与不真正义务之间是否有牵连关系，即因上述义务之间的不履行和不完全履行能否发生同时履行抗辩权制度的适用?传统民法理论主要探讨主给付义务与和附随义务、从给付义务的不履行或者不完全改造能否适用同时履行抗辩权的问题，①对主给付义务与其他义务之间是否具有牵连性则鲜有论及。对该问题具体分析如下：
1、合同上的主给付义务，是指构成某种合同类型所必须具备的固有义务。通说认为，不履行或者不完全履行主给付义务，可以适用同时履行抗辩权。
2、从给义务义务是辅助主合同义务来实现交易目的的合同义务。从合同义务尽管也是约定的合同义务，不过从合同义务既可由当事人在合同中作出特别的约定，也可以根据交易习惯产生。如我国合同法第136条，出卖人根据约定或者交易习惯向买受人交付提取标的物单证以外的有关单证和资料的义务就是出卖人负担的一项从给付义务。从给付义务作为约定义务，合同当事人之间不履行或者不完全履行从给付义务，可以适用同时履行抗辩权制度。
3、原给付义务基于合同关系第一次发生的义务，包括主给付义务和从给付义务，对此前面已经论及，不再赘述。
4、次给付义务，又称第二次义务，是指原给付义务在履行过程中，因特定事由演变而生的义务，其主要情形有二：其一，因原给付义务的给付不能、给付迟延或者不完全给付而产生的损害赔偿义务。其二，合同解除时所产生的回复原状义务。通说认为，次给付义务系根据原给付义务而产生，债的关系的内容虽因此有所改变，但仍保持其同一性，即合同的效力依旧不变，不仅其原有利益及各种抗辩不因此而影响，就是其从属权利（如担保）原则上亦仍继续存在。[8]如果当事人之间因次给付义务之间具有牵连性则有同时履行抗辩权制度适用之的地。
5、所谓附随义务，是指在合同的履行过程中，依照诚实信用原则而产生的义务，其功能在于辅助主给付义务的实现及避免侵害债权的人身或财产上的利益。上述功能上的区别，传统民法将其相对应地区分为二种，其一是辅助或非独立的附随义务，即无独立目的，惟保证主给付义务的履行。其二是补充的或独立的附随义务，即为达到一定的附从目的而担保债之效果完全实现。[9]前者即辅助主给付义务的附随义务，后者则为避免债权人的人身或财产受到损害的附随义务。一般来说，附随义务的内容包括通知、协助、照顾、保护、保密等义务。该义务是不确定的，其不确定性是由诚实信用原则及当事人合同关系的不断发展变动而决定的。诚实信用原则内容的抽象性，决定了附随义务内容的不确定性，同时，随着当事人合同关系的发展变化，对当事人的作为或者不作为有不同的要求，也决定了附随义务的不确定性。附随义务的不确定性是指发生时间及内容无法事先明确，而不是说始终不能确定，在个案中，如果依具体情况及诚实信用原则的要求当事人应负相应的义务，则附随义务就随之确定。[10]据此，作为辅助的附随义务，内容的无法事先确定性及没有独立的目的决定违反该义务不能适用同时履行抗辩权。因为无法确定当事人之间是否具有双务性和有偿性，更不能确定当事人附随义务之间的牵连性。作为补充或者独立的附随义务，能否适用同时履行抗辩权，应当具体分析：现代合同法认为，附随义务是合同义务扩张的结果，突破了传统合同法合同义务即是给付义务的理论。合同义务向前扩张了，合同没有成立就有义务，即前合同义务;向后扩张了，合同义务消灭了还有义务，即后合同义务;在合同关系存续期间还有当事人没有约定义务，即附随义务。[11]作为独立的附随义务，主要是保护相对人的人身、健康、财产等权利，保护相对人的上述权利是合同当事人双方的法定义务，因此，该义务对当事人双方来说是双务的，该义务是否是有偿的呢？该义务本身可能是无偿的，因为保护相对人的人身、健康和财产权益目的是为了更好地实现债权，作为双方的债权是一种有偿的债权，保护债权实现的附随义务从广义上而言，也是有偿的，即作为与这种有偿的债权不可分离的附随义务的代价是当事人双方必须考虑的因素，在某种情况下，会决定合同有偿性的高低，所以，从这个角度来讲，作为独立的附随义务对当事人双方来说也是有偿的，如果当事人附随义务之间具有牵连性，有同时履行抗辩权制度发挥作用的空间。
6、不真正义务，其主要特征在于权利人通常不得请求履行，违反它也不发生损害赔偿责任，仅使负担该义务的一方遭受权利减损或丧失的不利益。如我国合同法第119条第1款规定的守约方采取措施防止损失扩大的义务，就是不真正义务。该义务实质是守约方的义务，而非违约方承担的义务，它不是双务的合同义务，因此，谈不上同时履行抗辩权的适用问题。
7、主给付义务与从义务给付义务是否有牵连性的问题，易言之，一方是从给付义务没有履行，这个时候要求对方进行义务的履行，对方是主给付义务，从给付义务的不履行或不完全履行跟主给付义务之间能否发生同时履行抗辩权制度的适用问题。对此通说认为，一般来说，主给付义务与从给付义务之间没有牵连性，不能适用同时履行抗辩权制度，特殊情况下，即从给付义务的履行直接影响到实现合同的目的，可以认为一方从给付义务的不履行或不完全履行，对方就自己主给付义务的履行行使同时履行抗辩权。如何认定从给付义务的履行与合同目的之间存在直接的关系，实在很难作出一个定量的分析，如果是这样的话，那么，还不能说该观点充分坚强。因此，大多数学者思考至此，解决问题的办法则无非二种，其一是举一个例子，如有的学者就举例说甲向乙购买比赛得奖的名马时，交付该马交移转其所有权，是出卖人的主给付义务，交付得奖证书及血统证明书，是出卖人的从给付义务。作为交付得奖证书及血统证明书的从给付义务与契约目的的实现具有密切的关系，因此，该名马的买受人得以出卖人未交付得奖证书及血统证明书而拒绝支付价金。[12]其二是将该任务交由法官完成，即由法官行使自由裁量权来判断从合同义务与合同目的之间是否存在直接的关系，通说又认为法官行使自由裁量权来源于诚实信用原则，或者说，诚实信用原则的实质在授予法官自由裁量权，有的学者更明白的提出，诚实信用原则在司法上被称为裁判诚信，法官在具体案件扩张当事人的义务，并由法官课加给当事人。[13]但没有直接回答从给付义务与合同目的之间的直接关系问题。此问题关系重大，因为，在一个具体的案件是，如果认定一方同时履行抗辩权成立，那么该行为是一种合法的行为，否则就是一种违约行为，要承担违约责任，或者说一个是天堂，一个是地狱，所以，笔者在此试图作一个概括，主要目的是明确在何种情形下，认定从合同义务与合同目的的实现之间是否具有直接的关系，并适用同时履行抗辩权；另一目的则在于限制法官自由裁量权的滥用。笔者认为，可以从以下几个方面进行：第一，从给付义务的履行与否主要根据约定来认定，双方对业已存在的交易习惯均认可或者有明确的证据证明其交易习惯存在可以认定以交易习惯方式存在的从给付义务。第二，合同目的实现的认定主要以双方的主合同义务的履行来认定。第三，从给付义务的履行与否与合同目的的实现之间要具有必然的因果关系，即从义务不履行或者不完全履行，合同目的则不能或者不能全部实现。第四，只有在上述方式不能认定的情况下，方能行使自由裁量权。
8、主给付义务与附随义务之间是否具有牵连性，是否有同时履行抗辩权适用问题，通说与论述主给付义务与从给付义务之间的观点基本相同，即一方单纯违反附随义务，但已履行主给付义务，另一方不得援用同时履行抗辩权。不过，如果附随义务的履行与合同目的实现具有密切关系，应认为该附随义务与对方的主给付义务之间具有牵连性，[14]另一方可授用同时履行抗辩权。
9、主给付义务与次给付之间是否具有牵连性？因次给付义务是由原给付义务的给付不能、给付迟延或者不完全给付而产生的损害赔偿义务，或者是由于合同解除时所产生的回复原状义务。次给付义务是由于行使同时履行抗辩权的结果，或者是由于违约行使解除权的结果，它们之间不是同位价的概念，谈不上牵连性问题，更谈不同时履行抗辩权的适用。
孙瑞玺，山东达洋律师事务所律师，北京大学民商法硕士。
注释：
① 对该观点王利明先生只研究了主给付义务与附随义务之间有否有牵连性问题；王泽鉴先生分析了主给付义务与从给义务之间的牵连性问题，同时，对原给付义务的延长或变形，即债务不履行所产生的损害赔偿（延长）或者让与请求权（变形）之间的牵连性问题也进行了讨论；王轶老师只探讨了主给付义务与从给付义务之间的对应关系。上述观点分别参照：王利明.论双务合同中的同时履行抗辩权[J].载梁慧星.民商法论丛（第3卷）[M].北京：法律出版社，1995.16-17. 王泽鉴.民法学说与判例研究（第6册）[M].北京：中国政法大学出版社，1998.143-145. 王轶.合同法相关问题研究[J].载dycourt.gov.cn>>专家论坛.
参考文献：
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[2] 王泽鉴.民法学说与判例研究（第6册）[M].北京：中国政法大学出版社，1998.140.崔建远.合同法（修订版）[M].北京：法律出版社，2000.110.王利明.论双务合同中的同时履行抗辩权[J].载梁慧星.民商法论丛（第3卷）[M].北京：法律出版社，1995.2.
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[4] 王利明、崔建远.合同法新论•总则（修订版）[M].北京：中国政法大学出版社，2000.35.
[5] 王泽鉴.民法概要[M].北京：中国政法大学出版社，2003.316.
[6] 同注[1].
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