论我国民事诉讼调解制度的完善



王 普 [1]

摘要：民事诉讼调解是人民法院解决社会矛盾和纠纷的一种重要方式，作为一项重要的诉讼机制，在民事诉讼中发挥着重要的作用。长期以来，我国法院主要采用民事诉讼调解方式处理各种民事纠纷，并由此逐渐形成了具有中国特色的调解主导型的民事审判方式。[2]本文从民事诉讼调解的优越性、所存在的问题及如何对民事诉讼调解制度予以完善几个方面予以分析，试图使完善后的民事诉讼调解制度在当前的社会中能够发挥更大的作用。

关键词：民事诉讼调解，优越性，弊端，完善



引 言



民事诉讼调解是在人民法院的主持下，双方当事人通过自愿协商就民事纠纷达成协议，以解决纠纷的诉讼活动。它是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，曾被西方国家称为“东方经验”。该制度具有及时化解矛盾，减少双方当事人间对抗的功能，对实现人际关系和社会关系和谐，维护社会稳定发挥着重要的作用。但近年来，随着法制建设的不断发展和社会矛盾的剧增，传统的民事诉讼调解制度日益暴露出诸多的问题。为促进社会和谐、有序、健康发展，更好地保护当事人的合法权益，使民事诉讼调解制度在解决纠纷、化解社会矛盾方面发挥更大的作用，我们有必要对现行的民事诉讼调解制度予以发展和完善。



一、民事诉讼调解的优越性



（一）民事诉讼调解有利于当前社会矛盾的化解

我国正处于经济社会转型的关键时期，各种社会矛盾日益凸现，各种利益冲突也日趋激烈，各种矛盾纠纷一时大量涌入人民法院，法院的审判压力越来越大。民事诉讼调解具有“案结事了、彻底解决纠纷”的特点，在化解社会矛盾、保护当事人合法权益方面有其独特的制度特点与优势。最高人民法院院长王胜俊根据社会新形势及时提出了建立三位一体的“大调解”格局，这是发挥我国体制优势，有效化解矛盾纠纷，促进社会和谐的重要途径。由此可见，加强民事诉讼调解工作，既与中央的政策方针一致，有利于当前社会矛盾的化解和对当事人合法权益的保护，也有利于实现社会的团结稳定。

（二）调解制度也符合中国人情社会的特点

在基层法院，以离婚纠纷、小额债权债务纠纷、人身权纠纷、劳动争议等民事纠纷居多。这类纠纷通常都发生在“熟人社会”当中，尤其是在亲属、朋友、邻里之间居多，这类案件适用民事诉讼调解程序，通过法官的说服和劝导，达成调解协议，化干戈为玉帛，这就有利于稳定当事人在“熟人社会”中的人际关系，从而促进社会的和谐发展。其次，法官也处于熟人社会之中，所作判决常常令一方当事人不能满意而遭非议，使法官夹在熟人中间左右为难。但民事诉讼调解却是当事人在相互理解的基础上，通过自己的努力所达成的结果，这样的结果更容易为双方当事人所接受，也就可以有效的避免法官夹在熟人中间左右为难这种情形的出现。[3]

（三）与民事判决相比，民事诉讼调解自身具有较多的优势

第一，民事诉讼调解符合诉讼效率的要求。采用民事判决的形式审理案件，有着严格的程序要求，程序也比民事诉讼调解程序更为复杂，而且有着严格的诉讼期限限制。立案、送达法律文书、通知当事人开庭、庭审、做出裁决，都有严格的程序和期限要求，不但费时费力，更重要的是可能做出的裁判不能让双方满意，不能起到彻底解决纠纷的作用。但民事诉讼调解不同，由于民事诉讼调解是双方当事人自己参加解决纠纷的过程，是双方在权衡各种因素后，在相互理解和相互妥协的基础上所达成的结果，对经过自我努力所形成的结果，双方都易于接受，也易于履行，可快速解决纠纷。一部分案件只须将调解协议记入笔录而不需制作法律文书，另一部分案件虽然需要制作调解书，但不必像判决书那样需要对判决所认定的事实和适用的法律及裁判理由作出详细的分析和论证。一般而言，民事诉讼调解在程序问题上比较灵活，所用的时间通常较少，如果能够在开庭前达成调解协议，效率则会更高。其次，制作法律文书更为简便，能快速地解决纠纷，这也是当事人所期望的。所节约的时间可以用来解决更多疑难、复杂案件，有利于合理配置审判资源，对缓解当前案件剧增的局面也大有裨益。

第二，调解可以使法官避免作出困难的判断。从审判实践看，造成法官难以对案件事实作出判断大致有三种情形：其一是案件事实根据现有的证据不易作出准确的认定；其二是待决案件缺乏相应的法律调整，法官找不到可适用于该案件的裁判规范；其三是法律虽然对待决案件有所规定，但是比较原则和抽象，难以适用，如重大事由、显失公平、善意、恶意等。[4]遇到上述情形时，法官用判决解决纠纷不仅需要相当高的法律技巧，而且费时费力，据此作出的裁判结果还很有可能难以令当事人信服，不能很好地起到彻底解决纠纷的作用。采用调解方式处理则既方便又省力，只要促使当事人自愿达成调解协议，以上困难便可迎刃而解。

第三，调解是在当事人自愿的前提下，通过当事人亲自参与调解程序，对自己的努力所达成的结果，当事人更容易接受和履行，一般也可以让双方当事人对调解结果信服或满意，更容易自愿履行调解所达成的内容。



二、我国民事诉讼调解制度存在的问题



民事诉讼调解制度，在解决纠纷、化解社会矛盾方面发挥过积极作用。但近些年来，由于法官个人思想认识方面的原因、民事诉讼调解制度本身的原因及违背制度本身的合理性而进行调解等方面的原因，使民事诉讼调解制度在具体的操作过程中呈现出诸多的问题，直接影响了这一制度作用的发挥。下面就所存在的问题及其原因作一简要的分析。

（一）对民事诉讼调解重视不够，影响了民事诉讼调解制度作用的发挥

河北省石家庄市人民政府


石家庄市建设工程施工现场扬尘污染防治办法

石家庄市人民政府令第140号


《石家庄市建设工程施工现场扬尘污染防治办法》已经二○○四年十二月三十日市第十一届人民政府第二十六次常务会议讨论通过，现予发布。自二○○五年三月一日起施行。

第一条为防治建设工程施工现场扬尘污染，改善大气环境，根据《中华人民共和国建筑法》、《石家庄市大气污染防治条例》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条本市市区（含高新技术产业开发区）（以下简称市区）和鹿泉市、藁城市、正定县、栾城县辖区内从事建设工程施工的单位和个人，应遵守本办法。
第三条本办法所称建设工程施工现场扬尘污染，是指房屋建筑工程和市政公用基础设施工程施工中产生粉尘颗粒物对大气造成的污染。
房屋建筑工程是指各类房屋建筑及其附属物和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。
市政公用基础设施工程是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。
市政公用基础设施工程的改建、扩建及建筑物、构筑物拆除活动中的施工现场扬尘污染防治，适用本办法。
第四条建设工程施工现场扬尘污染防治，坚持统一管理、科学规范、预防为主、安全有序的原则。
第五条市环境保护行政主管部门对本市大气污染防治实施统一监督管理。市建设行政主管部门负责本市建设工程施工现场扬尘污染防治工作的监督管理，市建筑施工管理处负责市区建设工程施工现场扬尘污染防治的日常管理工作。
发展改革、规划、城市管理、公安交管、财政等有关部门根据各自职责，做好建设工程施工现场扬尘污染防治管理工作。
鹿泉市、藁城市、正定县、栾城县人民政府应加强本辖区建设工程施工现场扬尘污染防治工作的领导，其建设行政主管部门负责辖区内建设工程施工现场扬尘污染防治管理工作。
第六条环保、规划、建设、城市管理等有关部门应建立建设工程施工现场扬尘污染防治工作信息系统，保持信息互通，促进协调联动。
第七条市区内建设工程施工作业禁止现场搅拌混凝土，因特殊情况现场搅拌混凝土的，应取得《混凝土现场搅拌许可证》。
第八条建设单位在建设工程施工现场扬尘污染防治工作中承担下列责任：
（一）招标文件中应明确扬尘污染防治目标要求及其所占的评标分值，建设工程施工合同中应明确施工单位扬尘污染防治职责；
（二）应将建设工程施工现场扬尘污染防治专项费用列入工程概算，并于工程开工之日起15日内足额支付施工单位；
（三）应对施工前、停工工地以及由其直接发包的国家规定限额以下工程的施工现场扬尘污染防治负责；
（四）应对未按规定办理施工许可的工程的施工现场扬尘污染防治负责；
（五）拆除完工后的场地应在5日内设置硬质围挡。
第九条施工单位在建设工程施工现场扬尘污染防治工作中承担下列责任：
（一）投标文件中应有扬尘污染防治实施方案。实施方案的内容包括：扬尘防治工作目标、各分项工程不同施工工艺专项扬尘防治技术措施、责任单位和责任人等；
（二）总承包单位和分包单位应分别建立扬尘污染防治责任制，总承包单位对建设工程施工现场扬尘防治负总责；
（三）施工作业应符合技术操作规程，落实扬尘污染防治各项技术措施；
（四）遇有四级以上大风天气预报或市政府发布空气质量预警时，不得进行土方及拆除作业。
第十条建设工程施工现场应符合下列规定：
（一）须设置稳固整齐的围挡，围挡高度不低于18米；
（二）应在醒目位置公示扬尘污染防治方案，公示期至工程施工结束，并保持公示内容的清晰完整；
（三）按照施工总平面布置图划分作业区、生活区、办公区，分类堆放建筑材料并设置标牌；
（四）现场搅拌应封闭作业；水泥、石灰粉等建筑材料存放在库房内或者严密遮盖；沙、石、土方等散体材料须覆盖；场内装卸、搬倒物料应遮盖、封闭或洒水，不得凌空抛掷、抛撒；
（五）建筑垃圾集中、分类堆放，严密遮盖，及时清运；生活垃圾采用封闭式容器，日产日清；施工现场不得熔融沥青、焚烧垃圾等有毒有害物质；
（六）垃圾清运应预先办理相关手续或委托具有垃圾运输资格的运输单位进行，不得乱卸乱倒垃圾；
（七）场容场貌整洁，做到工完场清。
第十一条房屋建筑工程施工现场除达到本办法第十条的规定外，还应符合下列规定：
（一）临主干道围挡高度不低于25米，稳固整齐；
（二）建筑工程主体外侧使用符合规定的密目式安全网封闭，密目式安全网应保持整齐、牢固、无破损，严禁从空中抛撒废弃物；
（三）合理设置出入口，并采用混凝土硬化；设置洗车设施，保持出场车辆清洁；
（四）建筑面积在8000平方米以上（含本数）或工期1年以上的单位工程，施工现场的道路、作业场地内，采用混凝土硬化；建筑面积在8000平方米以下或工期在1年以内的单位工程，施工现场可采用铺碎石等方式硬化；
（五）合理设置排水系统和沉淀池，保持排水通畅，污水未经处理不得排入城市管网。
第十二条市政公用基础设施工程施工现场除达到本办法第十条的规定外，还应符合下列规定：
（一）采用彩色钢板围挡；特殊情况不能围挡的应当设立隔离栏；
（二）不能中断交通的须设置便民通道，便民通道应整洁硬化；
（三）合理分段作业，定时洒水，出入口进行硬化处理，开挖的土方及时覆盖；
（四）设置洗车设施，泥浆和污水未经沉淀不得排入城市管网。
第十三条建筑物、构筑物拆除施工现场除达到本办法第十条（一）、（五）、（六）项规定外，还应符合下列规定：
（一）拆除现场设置警示标志；
（二）拆除作业采用高压喷淋、洒水等方式降尘；
（三）不得抛掷、抛撒建筑垃圾；
（四）拆除的建筑垃圾应在拆除后3日内清运完毕。
第十四条建设单位招标文件中没有扬尘污染防治目标要求及其所占的评标分值的，建设行政主管部门应将招标文件退回并要求补充。
第十五条施工单位应将扬尘污染防治方案存档备查；市区从事市政公用基础设施扩建、改建工程的施工单位和建筑物、构筑物的拆除单位，在开工3个工作日前应将扬尘污染防治方案向市建筑施工管理处备案。
第十六条建设行政主管部门应当加强建设工程施工现场扬尘污染防治的监督检查，被检查单位或个人应当如实反映情况，提供与检查有关的资料，不得隐瞒、回避、阻挠执法人员的监督检查。
第十七条建设行政主管部门设立举报投诉电话，接受公众对建设工程施工现场扬尘污染的举报和投诉，受理举报和投诉后应及时检查，并将检查结果通知举报人或投诉人。对查证属实的，由建设行政主管部门给予举报人或投诉人奖励。所需奖励资金由市、县财政列支。
第十八条市建设行政主管部门对建设工程施工现场扬尘污染防治工作成绩显著的单位和个人，给予表彰和奖励。对不采取扬尘污染防治措施的单位，应责令其限期改正，并向社会公布。
第十九条施工单位因扬尘污染受到行政处罚的，记入诚信档案，并取消其评先评优资格；当年两次因扬尘污染受到行政处罚的，暂停其六个月投标资格。
第二十条建设单位违反本办法第八条（二）、（三）、（四）、（五）项规定的，由建设行政主管部门责令限期改正，逾期未改正的，处以5000元以上3万元以下罚款。
第二十一条施工单位违反本办法第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定的，由建设行政主管部门责令限期改正，逾期未改正的，处5000元以上2万元以下罚款。
第二十二条建设单位或施工单位违反本办法造成扬尘污染，经责令限期改正逾期仍未达到规定要求的，建设行政主管部门可责令其停工整顿，依法申请发证机关降低或者吊销企业资质。
第二十三条对违反本办法第十条第（五）项规定，不及时清运建筑、生活垃圾，经责令限期清运逾期仍未清运造成扬尘污染的，可由市建筑施工管理处委托第三方清运，清运费用由责任方承担。

第二十四条行政执法人员监督检查时，应遵守下列规定：
（一）不得妨碍被检查单位和个人的正常生产、经营秩序；
（二）不得侵犯当事人的人身权利和其他合法权利；
（三）不得滥施处罚；
（四）不得参与被检查单位或个人安排的有碍公正执法的活动；
（五）不得泄露举报的姓名、工作单位、家庭住址等有关情况；
（六）与被检查单位或者个人有直接利害关系的应当回避。
第二十五条本办法自2005年3月1日起实施。