提高政府应急能力需加强程序建设

郑礼华


面对突如其来的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件，政府部门该如何快速应对，2008年的抗冰救灾，为我们提供了一个生动的案例，值得从多角度进行总结和思考。
从程序法的角度看，这次抗冰救灾工作积累了一些很好的经验。以湖南为例，这些好的经验和做法体现在：一是及时启动应急预案，当冰雪突然袭来时，及时向全省发出红色冰冻警报，为抗冰救灾进行了充分的社会动员和心理准备。二是科学及时的临机决策。通路、保电、安民，“三保”抓住了抗冰救灾的重点，“大救援、大分流、大破冰”三大战役成就了抗冰救灾的决定性胜利。特别是在京珠高速公路湖南段成为冰路、2.7万台车和8万人严重受困的危急时刻，省委、省政府果断决定实施“全力救助、确保畅通、绕道而行、沿途分流”的应急方案，对这里抗冰救灾的胜利起到了决定性作用。三是信息及时全面公开。通过新闻发布会、广播、电视、网络等多种途径及时对外发布最新的抗冰救灾的措施、进度和情况，让社会对灾情有充分的了解和认识，积极参与到抗冰救灾斗争中。四是有效的行政指导。为成功实施衡枣分流，实现京珠高速湖南段畅通，发挥了重要作用。1月28日，京珠高速粤北段的严重滞堵，湖南省委、省政府果断提出衡枣分流的对策，即从衡枣高速分流京珠高速南段滞留的车辆，对所有绕行车辆不罚款、不卸载、不检查、不收费，还给每辆分流车200元，劝说司机改道，发放公开信、分流示意图，媒体不间断广播路况信息和优惠政策。结果，1月28日至2月4日，经衡枣高速分流广西的车辆达6.6万台，进入京珠北上车辆5.3万台，大大减轻了京珠高速压力，衡枣高速分流线也因此被称为京珠大救援的“生命线”，十多万人得以疏散。
但是从全国来看，这次抗冰救灾工作也暴露出政府部门的很多问题。一是反应速度慢。体现在灾害可能性认识慢，灾后反应速度慢，解决危机决策慢，应急措施执行慢。二是《突发事件应对法》发挥的功效不明显，应急预案没有发挥实实在在的效果。面对危机，大家似乎来不及考虑什么法，在关键问题上预案也没派上用场，仓促迎战，临时找办法。考虑不周全，效率低下，服务不到位，也是自然。这既有体制上的原因，还有行政程序上的问题，就是应对突发公共事件没有一套周密顺畅的程序。早在2003年SARS危机之后，我国就开始建立突发公共事件预案体系。国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市也编制了省级突发公共事件总体应急预案；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；许多市（地）、县（市）以及企事业单位也制定了应急预案。全国应急预案框架体系初步形成。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施。这部法律对突发事件应对规定之详尽，某种程度上讲，就是应急管理的一个万能方案，是应急管理的行动指南。应该说，我们已经具备了较好的法律和制度基础，但是，为什么在今年的抗冰救灾实际工作中，运行起来并不理想，问题出在哪里？从行政法的角度看，我认为主要是运行程序上的问题。我国并没有专门应对冰雪灾害的专项应急预案。在当前国家部门分割的体系下，没有专项预案，就意味着没有部门牵头；没有部门牵头，就没有真正部门来主管此事。“凡事预则立，不预则废。”应急管理本就是一项复杂系统的组织、统筹和应对工程，完全靠个别领导的临机决策或者组织，当然难以达到很好的效果。
提高政府应对突发公共事件的应急管理能力，应在现有法律、法规、规章及政策的基础上，加强应对突发公共事件的程序建设，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。
加强应对突发公共事件的程序建设，至少有以下几个方面的重要意义：
首先，行政程序是明确权责、合理分工的重要依据。行政程序就是一种管理流程。没有责任，没有分工，我们不能期望哪个部门会主动应对突发公共事件。没有流程，没有安排，我们也不能期望工作能顺畅运转。只有明确各个行政主体在突发公共事件中的程序义务，如谁应关注突发公共事件收集信息，进行预测和预警；谁应进行应急处置、应急保障，监督管理如何运行？应急管理过程中，每一个环节程序的怎样一步步向前推进，具体的方式、步骤、顺序、时限如何？违反程序，没有预警、没有及时启动应急方案、胡乱决策或者缓决策、不决策、不执行、缓执行应急措施，应该承担什么样的责任，如何进行问责？只有有了清晰的程序，才能保障行政机关面对危机能快速高效运转，否则既可能是越管越忙，甚至管出问题，也有可能是行政机关集体不作为。
其次，行政程序是增强行政执行力，提高行政应急管理效率的重要保障。行政程序首先是科学的程序，必要的程序。简化不必要的层次和环节，是加强程序建设的一个重要方面，也是提高应急管理效率的重要保障。行政程序对信息公开的要求，如对情况上报、决策作出、措施落实、时限的规定，能有效防止行政机关拖延敷衍、封锁消息。
再次，科学合理的程序在应急的全过程中都能发挥重要作用。科学合理的程序能防患于未然，及时将重大的危机和隐患扼杀在摇篮中；能保证行政机关从容、科学、及时地应对危机，将社会遭受的损失和解决危机支付的成本控制在最小的范围内；还能在最大的程度上调动全社会的力量来共同应对危机。
总结抗冰救灾工作中经验和教训，我认为应对突发公共事件，应重点突出以下程序的建设：
一是关注与报告制度。面对危机，时间就是生命。应对突发公共事件一定要突出一个“早”字。如果对突发公共事件，早一天关注，早一个小时关注，甚至早一分钟关注，都能为危机的化解赢得宝贵的准备时间。关注的主体，从是否具有特定义务可以分为两种。一种是赋有特定关注义务的行政机关工作人员，也就是监测与预警部门工作人员。我国《突发事件应对法》第四十一条第二款规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。”另一种是社会公众。“群众的眼睛是雪亮的”，很多时候，身处在第一现场的群众往往最先获得信息。《突发事件应对法》第三十八条第三款规定，获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。如何让这两类主体能关注好突发公共事件，关注之后有多种畅通的渠道最及时地向相关部门或者上一级部门报告，对于化解突发公共事件起着至关重要的作用。
二是信息公开制度。信息公开制度要从第一现场开始。我们现在的公开，一是速度太慢，二是途径太窄，三是公开的内容角度奇特。往往只是通过报刊、网络、电视中的某一种方式公开，事情已经圆满解决或者是实在解决不了才公之于众，主要还是介绍如何抗灾救灾，而不针对具体的问题报道。这与行政机关应对危机一贯的做法有很大的关系。今年湖南抗灾的一些做法就很好，如启动应急预案之后，对分区域停电的时间表在网上公布，通过网络、广播、电视等多种媒介及时报道抗冰救灾的最新动态，让老百姓心里有所预期，不至于陷入恐慌。这也是为什么这次受灾严重，但是老百姓的怨气很少的重要原因。
三是应急处置与救援制度。自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，政府应立即根据《突发事件应对法》第四十九条采取下列多种应急处置措施。但是，事实上，除了这些具体的措施，这里也需要注意程序问题。首先要能明确救援的重点，其次是安排应急处置与救援的分工、流程，然后是对各地救援实施的监督和督促。否则救援工作就可能出现混乱，抓不住重点，落实不到实处。首先要明确救援的重点，是应急管理的关键环节，是必不可少的程序。
四是行政指导制度。《突发事件应对法》第四十五条规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。这次抗冰救灾，除了衡枣分流，铁路部门引导旅客退换火车票，广州政府引导返乡人员就地过年，对化解这场危机也起到了重要的作用。事实上，对公众的引导不应仅限制在一级、二级警报之后，而应该贯彻在应急管理过程的始终。

上海市人民政府


上海市教育督导规定
上海市人民政府


第一章 总则
第一条 （目的和依据）
为了加强政府对教育工作的监督，确保教育法律、法规的实施，促进本市教育事业的健康发展，根据《中华人民共和国教育法》第二十四条的规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 （定义）
本规定所称的教育督导，是指市和区、县人民政府依法对本辖区内教育工作进行监督、检查、评估、指导等活动。
第三条 （范围和对象）
教育督导的范围为本市中等以下各级各类教育及与教育相关的活动。
教育督导的对象是本级人民政府的有关部门、下级人民政府及其教育行政部门、中等以下各级各类学校和其他教育教学机构（以下简称学校）。
第四条 （督导原则）
教育督导必须依法进行，并坚持实事求是、客观公正的原则。

第二章 教育督导机构和督导人员
第五条 （督导机构）
市和区、县人民政府设立教育督导室。市和区、县人民政府教育督导室代表本级人民政府负责本辖区内的教育督导工作，业务上接受上级教育督导机构的指导。
第六条 （市教育督导室职责）
市人民政府教育督导室的主要职责是：
（一）统筹规划、组织实施全市的教育督导工作，制定本市教育督导与评估的指导性文件和工作制度；
（二）对本市贯彻落实有关教育法律、法规、规章和政策的情况进行监督、检查和指导；
（三）对市人民政府有关行政部门和区、县人民政府及其教育行政部门落实教育优先发展战略地位，加强教育领导和管理、保障教育经费投入、加强队伍建设等情况进行监督、检查和指导；
（四）依据职责分工，对本市学校办学方向、办学水平和办学效益等进行评估；
（五）会同市教育行政部门组织协调全市重大教育评估工作；
（六）对全市教育工作中的重大问题进行调查研究，向市人民政府报告和反映情况，提出意见和建议；
（七）对区、县人民政府教育督导室的工作进行指导；
（八）对全市开展教育督导工作成绩显著的单位和个人进行表彰奖励；
（九）组织本市督学的培训，开展教育督导的科学研究；
（十）办理市人民政府交办的其他事项。
第七条 （区、县教育督导室职责）
区、县人民政府教育督导室的主要职责是：
（一）组织实施本区、县的教育督导工作；
（二）对本区、县贯彻实施教育法律、法规、规章和政策的情况进行监督、检查和指导；
（三）对本区、县有关行政部门、乡镇人民政府、街道办事处履行教育职责、加强教育领导和管理的情况进行监督、检查和指导；
（四）依据职责，对本区、县学校办学方向、办学水平和办学效益等进行评估；
（五）对区、县教育工作中重大问题进行调查研究，向区、县人民政府报告和反映情况，提出意见和建议；
（六）会同区、县教育行政部门组织协调本区、县教育评估工作；
（七）办理区、县人民政府交办的其他事项。
第八条 （机构人员组成）
教育督导室根据职责和任务配备教育督人员。教育督导人员包括主任、副主任、督学和其他工作人员。教育督导室的主任、副主任由本级人民政府任免。
督学分为专职督学和兼职督学。专职督学按照行政机关人事管理权限任免。兼职督学由本级人民政府聘任。
市和区、县人民政府可以聘任社会上有名望的人士作为特约教育督导员。特约教育督导员享有与督学同等的职权。
第九条 （督学条件）
督学应当具备下列条件：
（一）坚持党的基本路线，热爱社会主义教育事业；
（二）熟悉教育方面的法律、法规、规章和政策，有较高的政策水平；
（三）具有大学本科以上学历或者小学高级教师、中学高级教师以上的专业技术职称，从事教育、教学或者教育管理工作7年以上，有相应的工作能力；
（四）遵纪守法，坚持原则，作风正派，办事公道；
（五）身体健康。
第十条 （督学培训）
督学应当接受教育方面的法律、法规、规章和政策以及教育管理、教育督导与评估等方面的专业培训。
第十一条 （教育督导证件）
《教育督导证》由市人民政府教育督导室统一印制。督学和特约教育督导员在进行教育督导时，应当出示《教育督导证》。
第十二条 （职责履行和条件提供）
督学应当认真履行职责。本级人民政府及其教育行政部门应当为督学开展工作提供条件。
第十三条 （回避制度）
督学执行公务时，如与被督导单位有利害关系，可能影响教育督导工作正常进行的，应当回避。

第三章 教育督导的实施
第十四条 （督导的分类）
教育督导分为综合督导、专项督导和随访督导等。
综合督导是指有计划地对一个地区或者一所学校的教育工作进行全面、系统的监督、检查、评估、指导活动。
专项督导是指有计划地对一个地区或者一所学校进行局部、单项的专题监督、检查、评估、指导活动。
随访督导是指不定期地到一个地区或者一所学校了解情况、听取意见和反馈督导工作情况的活动。
第十五条 （督导程序）
综合督导和专项督导按照下列程序实施：
（一）向被督导单位下达督导方案或者督导提纲，并在督导30日前发出督导通知书；
（二）指导被督导单位进行自查自评，写出自查自评报告；
（三）组织人员对被督导单位进行督导评估或者督导检查；
（四）向被督导单位提出督导意见，通报督导结果，发出督导结果书面报告。
第十六条 （随访督导的限制）
随访督导应当按照教育督导室的安排进行，督学自行随访督导应当在事后向教育督导室负责人报告。
随访督导不得影响学校的正常教育教学活动。
第十七条 （督导工作方式）
教育督导室和督学在进行督导时，可以采取下列方式：
（一）听取有关部门和学校领导的情况汇报；
（二）查阅有关文件、档案、资料；
（三）参加有关会议和教育、教学活动；
（四）召开座谈会，进行调查和个别访谈。
督学进行随访督导，采取前款第（一）、（二）项方式的，应当出示教育督导室的介绍信。
第十八条 （督导职权）
教育督导室和督学在督导中依法行使下列职权：
（一）就被督导单位及其主要领导干部的教育工作向其主管部门反映情况，提出奖惩建议；
（二）对被督导单位违反国家有关教育法律、法规、规章和政策的行为提出批评并提出改正建议；
（三）发现危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱正常教学秩序等情况立即予以制止，并由教育督导室责成主管部门进行处理，处理结果由主管部门报教育督导室；
（四）直接向本级人民政府和上级人民政府及其教育督导机构反映情况，提出意见和建议。
第十九条 （被督导单位的义务）
被督导单位收到督导通知书后，应当按照督导要求进行自查自评，配合教育督导室和督学开展督导工作。
被督导单位在听取教育督导室的督导意见和收到督导结果报告后，应当及时研究督导意见和建议。对教育督导室提出的整改建议，被督导单位应当在收到督导结果报告之日起30日内，将改进情况或者计划，书面报告教育督导室。
第二十条 （督导复查）
被督导单位对督导结果有异议的，可以在收到督导结果报告之日起60日内，向发出督导结果报告的教育督导室或者上一级教育督导机构提出书面复查申请。市和区、县人民政府教育督导室应当在收到书面复查申请之日起30日内，对被督导单位作出答复。
第二十一条 （督导情况报告）
教育督导室应当定期向本级人民政府和上级教育督导机构报告督导情况，提出改进教育工作的意见和建议。
第二十二条 （督导通报制度）
市和区、县人民政府教育督导室建立督导结果的通报制度，不定期地将督导结果向社会公布。其中涉及重大内容的督导结果，在向社会公布之前，报本级人民政府审查。

第四章 法律责任
第二十三条 （被督导单位及其人员的法律责任）
被督导单位及有关人员有下列情形之一的，由其主管部门对该单位给予通报批评，对直接责任人员或者单位负责人，可以按照人事管理权限给予相应的行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在督导过程中，无理拒绝向教育督导室和督学提供有关文件、资料和报告工作的；
（二）阻挠、抗拒督学依法行使职权的；
（三）弄虚作假、蒙骗教育督导室和督学的；
（四）对督学或者向教育督导室和督学反映情况的人员打击、报复的；
（五）对教育督导室提出的督导意见拒不采取改进措施的；
（六）其他妨碍教育督导工作的情形。
第二十四条 （教育督导人员的法律责任）
教育督导人员有下列情形之一的，被督导单位可以向该工作人员所在的教育督导室申诉，教育督导室在查清事实后，视情节轻重，给予相应的批评教育或者行政处分；情节严重的，撤销其督学职务并予以通报批评；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）因渎职贻误工作的；
（二）在督导工作中歪曲事实，不如实反映情况的；
（三）利用职权谋取私利的；
（四）利用职权包庇或者打击报复他人的；
（五）泄露督导信息影响教育督导工作的；
（六）其他滥用职权的情形。

第五章 附则
第二十五条 （用语解释）
本规定所称的中等以下各级各类学校和其他教育教学机构，是指托儿所、幼儿园、小学、初级中学、高级中学、职业学校、中等专业学校、技工学校、中等以下成人学校以及其他中等以下教育教学机构。
第二十六条 （实施日期）
本规定自2000年2月1日起施行。



1999年12月6日